宅基地被征用后，村集体曾与村民签订征地补偿协议，约定在有腾退用地指标或者其他闲置土地时解决宅基地补偿问题，但此后村民多次提交建房申请，却始终没有得到妥善处理。在这种情况下，村民自行在约定补偿的建设用地上进行建设，乡镇政府却以未经批准、擅自建设为由作出责令改正通知，这样的行政行为是否合法？

本案中，张先生原有宅基地506.16平方米，因扩建乡道被征用214.885平方米。2022年，相关社区居民委员会、经济联合社在乡镇政府监督协调下与张先生签订《征地补偿协议》，提出补偿张先生200平方米宅基地。但协议签订后，相关方面一直没有实际交付宅基地。

2024年10月至12月，张先生根据此前签订的征地补偿协议，在村集体收回的一块建设用地中的200平方米土地上进行动工建设。此后，乡镇政府先向张先生作出《责令停止违法行为通知书》，又于2025年3月28日作出《责令改正通知书》，认定其未经批准擅自建设，要求其退还非法占用的土地。

张先生不服，申请行政复议。最终，复议机关认为，涉案《责令改正通知书》存在主要事实认定不清、证据不足、违反法定程序等问题，依法予以撤销。

一、案件基本信息

申请人：张先生

被申请人：x区谷饶镇人民政府

复议机关：x区人民政府

第三人：x社区居民委员会、x经济联合社

案件类型：行政复议

争议事项：宅基地建房、责令改正、行政执法

涉案土地：原宅基地506.16平方米，被征用214.885平方米；后涉及补偿200平方米建设用地

案件核心问题：当事人原宅基地被征用后，村集体曾约定补偿宅基地，但在当事人多次申请建房未获妥善处理的情况下，乡镇政府作出责令改正通知，该行政行为是否合法。

为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地址、区级行政区划名称、相关社区及经济联合社名称、具体文件编号等信息进行严格脱敏处理。本文案件事实及复议结果均以相关行政复议决定书载明内容为依据。

二、案件背景：原有宅基地被征用后，村民面临重新解决住房问题

张先生系当地村民，在所在社区拥有一处宅基地。

相关材料显示，张先生原有宅基地面积为506.16平方米。后因扩建乡道，相关社区居民委员会、经济联合社征用了张先生宅基地214.885平方米，原宅基地上的房屋已经拆除，乡道也已经扩建完成。

由于宅基地被征用后，张先生的住房问题没有得到彻底解决，因此其后续一直要求相关方面解决宅基地补偿以及建房问题。

经过多次协商沟通，2022年6月22日，在x区谷饶镇人民政府监督协调下，相关社区居民委员会、经济联合社与张先生签订《征地补偿协议》。

协议主要约定，针对此前征地遗留问题，相关方面提出补偿张先生200平方米宅基地，在有腾退用地指标或者有其他闲置土地时，解决相关征地历史遗留问题。

但是，协议签订后，相关方面并没有实际向张先生交付宅基地建设住宅。

三、村集体收回建设用地后，张先生按照此前协议进行建设

2024年10月，另一名村民张先生将此前在涉案位置建设的临时住宅拆除，并将相关土地交由村集体收回。

2024年10月至12月，张先生根据此前与相关社区居民委员会、经济联合社签订的《征地补偿协议》，在上述收回土地中的200平方米建设用地上进行土地平整，并开始进行建设。

张先生认为，这块土地与此前征地补偿协议约定的200平方米宅基地补偿存在直接关系，其进行建设的目的，是解决原宅基地被征用后的住房问题。

但是，乡镇政府随后介入调查，并认为张先生的建设行为未经有权机关批准。

四、张先生多次提交建房申请，但相关申请没有得到妥善处理

为了依法建设房屋，张先生并非直接进行建设，而是多次向相关社区居民委员会、经济联合社以及x区谷饶镇人民政府提交申请材料。

2024年11月1日，张先生通过EMS向相关社区居民委员会、经济联合社邮寄《农村宅基地建房申请书》，请求对其宅基地建房申请材料进行审查，并依法召开会议讨论、公示，签署审查意见后报送乡镇政府审批。

但是，该《农村宅基地建房申请书》被拒收退回。

2024年11月2日，张先生又通过EMS向x区谷饶镇人民政府邮寄《履行法定职责申请书》，请求乡镇政府依法履行职责，责令相关社区居民委员会、经济联合社在一个月内，从相关闲置建设土地中确认200平方米建设土地，以履行此前征地补偿协议。

但是，该《履行法定职责申请书》同样被拒收退回。

2025年2月28日，张先生再次向相关社区居民委员会、经济联合社邮寄《农村宅基地建房申请书》，该申请书后来由相关方面签收。

2025年3月7日，张先生又当面向x区谷饶镇人民政府提交《履行法定职责申请书》，同时通过EMS邮寄提交相关申请。邮寄材料被拒收退回，但当面提交的申请已经签收。

从上述经过来看，张先生在实际建设之前及建设过程中，曾多次尝试通过申请方式解决建房问题。

五、行政机关先作出停止违法行为通知，后又作出责令改正通知

在张先生多次申请建房以及相关申请没有得到妥善处理的情况下，x区谷饶镇人民政府对涉案建设行为进行了现场检查。

2024年12月1日，乡镇政府相关执法人员到涉案地点开展现场检查，并制作调查笔录。

现场检查后，乡镇政府执法人员认为张先生存在建设行为，无法提供相关报批报建手续，涉嫌未经批准擅自动工建设。

同日，乡镇政府以相关建设行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条为由，向张先生的妻子张女士作出《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法行为。

之后，2025年3月28日，x区谷饶镇人民政府进一步向张先生作出《责令改正通知书》。

该通知认定，张先生于2024年12月1日未经有权批准机关批准，擅自在相关社区建设用地上动工建设，已经形成硬底化地面和柱墩钢筋，属于未经批准违法建设行为。

乡镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，责令张先生立即停止违法建设行为，并退还非法占用的土地。

六、张先生申请行政复议：责令改正通知认定事实错误、适用法律错误

张先生不服x区谷饶镇人民政府作出的《责令改正通知书》，依法申请行政复议。

张先生认为，涉案《责令改正通知书》存在事实认定错误、法律适用错误以及程序方面的问题，应当依法撤销。

首先，张先生认为，涉案土地与此前征地补偿协议约定的200平方米宅基地补偿存在直接关系。

其次，张先生在实际建设之前已经多次向相关社区居民委员会、经济联合社以及乡镇政府提交建房申请及履行法定职责申请，但相关申请并没有得到妥善处理。

再次，张先生认为，乡镇政府在认定其属于违法建设时，没有充分查清涉案建设物的权属、性质、用途等基本事实。

此外，张先生还认为，乡镇政府在行政执法过程中，没有充分保障其陈述、申辩等相关权利。

因此，张先生请求复议机关依法撤销2025年3月28日作出的《责令改正通知书》。

七、复议机关审查：涉案土地规划用途为城镇住宅用地

在行政复议审查过程中，相关土地情况也成为复议机关审查的重要事实。

x区自然资源分局于2025年3月10日向张先生作出的《信息公开答复》显示，相关建设用地位于x社区相关位置，原土地上的临时住宅已经于2024年10月自行拆除。

经相关部门核查，国土空间规划情况为城镇住宅用地，现地类为建设用地，截至当时尚未在相关部门办理用地手续。

这一信息说明，涉案土地的规划用途及现状地类具有明确的调查材料支持。

因此，在认定张先生建设行为是否违法时，行政机关不仅需要调查其是否取得审批手续，还应当进一步查明涉案土地的性质、规划用途、建设物情况以及张先生此前申请建房的相关事实。

八、乡镇政府具有相关行政执法职权，但作出行政行为仍应依法调查事实

复议机关认为，根据相关文件规定，x市人民政府已经对部分区级行政职权作出调整，可以由乡镇人民政府及街道办事处实施相关行政职权。

其中，包括对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地行为的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权。

因此，x区谷饶镇人民政府对辖区范围内相关土地管理违法行为依法履行查处职责，具有相应的职权依据。

但是，行政机关具有行政职权，并不意味着作出的每一个行政决定当然合法。

行政机关在作出影响当事人合法权益的行政执法决定时，仍然需要依法查清事实，充分调查证据，并按照法定程序作出决定。

九、争议焦点：乡镇政府作出的责令改正通知是否合法

本案复议审查的核心问题，是x区谷饶镇人民政府于2025年3月28日作出的《责令改正通知书》是否合法。

复议机关在审查过程中认为，行政机关作出行政执法决定，应当查清案件事实，并以充分证据作为作出决定的依据。

根据《汕头市行政程序规定》的相关规定，行政机关作出影响当事人、利害关系人合法权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知拟作出行政执法决定的内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

同时，作为行政执法决定依据的证据，行政机关应当查证属实，当事人有权进行陈述或者申辩。

本案中，乡镇政府在《责令改正通知书》中认定张先生存在未经批准违法建设行为，但对于涉案建设物的权属、性质、用途等重要事实，并没有充分进行调查核实。

因此，复议机关认为，该行政行为存在主要事实认定不清、证据不足以及程序违法的问题。

十、复议机关认定：主要事实不清、证据不足、程序违法，应依法撤销

复议机关在审查相关材料后认为，x区谷饶镇人民政府作出的《责令改正通知书》属于行政执法决定，已经对张先生的权利义务产生实际影响，并不属于单纯的程序性行为。

在作出该行政行为之前，行政机关应当依法查清相关事实，并充分保障当事人的陈述、申辩权利。

但是，本案中，乡镇政府认定张先生存在未经批准违法建设行为时，没有对涉案建设物的权属、性质、用途等进行充分调查核实。

同时，行政机关也没有充分履行告知当事人陈述、申辩等权利的程序要求。

因此，复议机关最终认为，涉案《责令改正通知书》存在主要事实认定不清、证据不足、违反法定程序等问题。

十一、最终复议结果：撤销x区谷饶镇人民政府作出的《责令改正通知书》

经过审查，复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）、（二）项的规定，作出行政复议决定。

决定内容明确：

撤销x区谷饶镇人民政府于2025年3月28日作出的《责令改正通知书》。

也就是说，复议机关并不是直接认定张先生的建设行为当然合法，而是针对乡镇政府作出的《责令改正通知书》本身进行合法性审查。

最终，由于该通知存在主要事实不清、证据不足以及违反法定程序等问题，复议机关依法予以撤销。

对于张先生提出的要求乡镇政府立即处理其宅基地建房申请、组织监督相关社区及经济联合社办理宅基地审批和建房规划许可审批等请求，复议机关认为，相关事项另有行政复议案件处理，因此不属于本案审查范围。

十二、律师点评：宅基地建房被认定违法，行政机关不能只看“有没有建设”

在宅基地建房案件中，行政机关认定当事人存在违法建设行为，并不是只要发现现场存在建设行为，就可以直接作出责令改正或者其他不利行政决定。

尤其是当事人的原宅基地此前已经被征用，并且村集体曾经与当事人签订征地补偿协议，约定解决新的宅基地补偿问题时，行政机关在处理后续建设行为时，更应当全面调查案件背景和相关事实。

本案中，张先生原有宅基地506.16平方米，其中214.885平方米因扩建乡道被征用。

此后，相关社区居民委员会、经济联合社与张先生签订征地补偿协议，约定在有腾退用地指标或者其他闲置土地时解决200平方米宅基地补偿问题。

在协议签订后，张先生又多次提交建房申请以及履行法定职责申请。

因此，在认定其后续建设行为是否违法时，行政机关至少应当对以下问题进行调查：

第一，涉案土地究竟是什么性质；

第二，涉案土地的规划用途是什么；

第三，张先生与相关社区居民委员会、经济联合社之间是否存在此前约定；

第四，张先生此前提交的建房申请是否已经被受理、审查；

第五，相关社区居民委员会、经济联合社是否依法履行了宅基地申请审查职责；

第六，涉案建设物的权属、性质以及具体用途是什么；

第七，行政机关在作出责令改正通知之前，是否依法履行了调查、告知、陈述申辩等程序。

如果上述重要事实没有调查清楚，就直接认定当事人存在违法建设行为，行政行为就可能面临事实不清、证据不足以及程序违法等问题。

本案复议机关最终撤销《责令改正通知书》，正是针对上述行政行为本身存在的问题进行了审查。

十三、北京圣运律师事务所王有银律师团队律师认为

北京圣运律师事务所王有银律师团队认为，宅基地被征用后，如果村集体曾经与村民签订相关协议，对宅基地补偿作出约定，而村民之后又多次申请建房，在这种情况下，行政机关处理后续建设行为时，应当全面了解相关历史事实，而不能简单将案件理解为普通的“未批先建”。

对于行政机关而言，依法行政不仅要求具有相应的行政职权，还要求在行使职权过程中查清事实、收集证据并履行法定程序。

特别是责令改正通知已经对当事人的权利义务产生实际影响时，行政机关应当依法保障当事人的陈述、申辩等程序性权利，并在行政决定中充分载明相关事实、证据、法律依据以及处理内容。

对于普通村民而言，如果自己的宅基地因为征地被征用，之后又通过协议约定补偿新的宅基地或者建设用地，应当妥善保存征地补偿协议、宅基地原始资料、申请材料、邮寄凭证、签收记录以及行政机关作出的各种通知和答复。

如果行政机关随后以违法建设、非法占地等理由作出责令改正通知，当事人也应当及时核实行政机关认定违法的事实依据、证据依据以及法律依据。

需要特别注意的是，本案复议机关撤销的是x区谷饶镇人民政府作出的《责令改正通知书》，其审查重点是该行政行为是否合法，并不等同于复议机关直接认定张先生后续建设行为已经依法取得完整的宅基地审批和建房规划许可。

因此，类似案件中，当事人既要关注行政机关作出的不利行政行为，也要关注此前宅基地申请、征地补偿、建设审批等相关行政程序，并依法通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身合法权益。

本案也再次说明，行政机关作出对当事人权益产生实际影响的行政执法决定，应当以事实清楚、证据充分和程序合法为基础。即使行政机关具有相应的行政职权，也不能在关键事实没有查清、证据不足或者程序没有依法履行的情况下，直接作出不利于当事人的行政决定。

为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地址、区级行政区划名称、相关社区及经济联合社名称、具体文件编号等关键信息进行了严格脱敏处理。本文所涉案件事实及行政复议结果均以相关行政复议决定书为依据。