征地过程中，市政府牵头、街道办、城管、公安、消防等多部门共两百余人现场联合执法，被征收人究竟应以哪个部门为被告？街道办事后否认参与实施拆除，举证责任如何分配？实施强制拆除前未作出行政决定、未书面催告、未保障陈述申辩权的，法院应如何判决？本案二审对此作出认定。

一、裁判要旨

多部门联合执法拆除承包地上附着物的，被征收人提交另案中公安部门向法院提交的答辩状、信访办结报告等书面材料，足以证明街道办系现场实施主体；街道办否认实施拆除的，应举证证明附着物系其他主体或其他原因灭失，举证不能的，承担不利后果。街道办对承包地上附着物实施强制拆除前，未依法作出行政决定，未履行《行政强制法》第三十五条书面催告、第三十六条听取陈述申辩、第三十七条作出强制执行决定、第三十八条送达相关文书等法定程序，违反法定程序；鉴于强制拆除系事实行为、不具可撤销内容，法院依《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项判决确认拆除行为违法。

二、案件基本信息

• 案件类型：行政诉讼（确认强制拆除行为违法）
• 审理法院：甘肃省兰州市七里河区人民法院（一审）；甘肃省兰州市中级人民法院（二审）
• 委托代理：北京圣运律师事务所王有银律师团队
• 诉讼地位：被征收人一方（王先生，兰州市城关区雁北街道高滩村村民）
• 争议标的：2016年8月10日对王先生承包地上附着物实施的强制拆除行为
• 审结方式：一审判决确认街道办强制拆除行为违法；二审判决驳回上诉、维持原判

三、案件事实

王先生系甘肃省某市城关区雁北街道高滩村村民，在该村承包土地上种植有附着物。

2016年8月10日，由市政府牵头，雁北街道办、城管、公安、消防及区政府其他相关部门共两百余人现场联合执法，对政府所征收的高滩村约76亩土地上的附着物实施强制拆除，王先生承包地上的附着物在此次行动中被全部清除。

2017年7月，王先生向公安分局邮寄提交《行政查处申请书》，公安分局作出《不受理信访事项告知书》。王先生以公安分局不履行法定职责为由提起行政诉讼，被法院判决驳回。

2018年2月，王先生以区政府、雁北街道办、公安分局为被告再次起诉，兰州铁路运输中级法院以"起诉超过法定起诉期限"为由裁定驳回。王先生上诉至甘肃省高级人民法院，2018年11月甘肃高院终审裁定撤销原裁定，确认雁北街道办为适格被告、王先生起诉未超过法定期限，指令继续审理。案件经移送、指定管辖，最终由兰州市七里河区人民法院一审。

四、裁判观点与法律适用

一审法院首先审查适格被告问题。法院认为，王先生已提交另案诉讼中公安分局向法院提交的《行政诉讼答辩状》及信访办结情况报告，其中明确记载"2016年8月10日，由市政府牵头，雁北街道办、城管、公安、消防等部门共200余人现场联合执法"；甘肃高院生效行政裁定亦已确认雁北街道办为适格被告。街道办关于其不是实施主体的抗辩，与在卷证据及生效裁判查明事实不符。

关于拆除程序合法性，一审法院依据《行政强制法》逐项审查后认定：街道办在实施强制拆除前，未对王先生进行任何形式的书面催告，未告知其享有的陈述权和申辩权，亦未作出书面强制执行决定并送达当事人。整套行政强制法定要件全部缺失，违反法定程序。鉴于强制拆除行为系事实行为、拆除标的物已灭失，不具有可撤销内容，法院依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认雁北街道办强制拆除王先生承包地上附着物的行为违法。

街道办不服上诉。兰州市中级人民法院二审认为，根据《行政诉讼法》第二十六条第一款，作出行政行为的行政机关是被告；甘肃高院生效裁定已确认街道办适格，街道办虽否认实施拆除，但未能举证证明系其他主体实施，亦无证据证明附着物系因火灾、自然毁损等其他原因灭失，可认定拆除主体为街道办。街道办实施强制拆除前未依法作出行政决定，未履行催告、公告等法定程序，未保障当事人陈述、申辩权利，依法应确认违法。

二审法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判；二审案件受理费50元，由雁北街道办负担。

裁判规则要点： 联合执法案件中"告谁"可通过另案书面材料锁定——公安部门在另案中提交的答辩状、情况报告、信访办结材料，对各部门现场角色有明确记载，可作为认定实施主体的关键证据；生效裁判确认的事实在后诉中具有预决效力；街道办否认实施拆除的，举证责任转移至街道办；事实行为违法且标的物已灭失的，法院不作撤销判决而作确认违法判决，被征收人可凭该判决另行提起行政赔偿。

五、法律启示

北京圣运律师事务所王有银律师团队律师提醒： 面对多部门联合执法，被征收人应把握三点。其一，主体识别不要只看现场横幅，两百余人现场往往涉及牵头机关、实施机关、配合机关多个层级，应通过政府信息公开申请、另案答辩状、信访答复等书面材料固定"谁实际动手"；本案中公安分局在另案中提交的答辩状，恰是锁定街道办为被告的关键。其二，起诉期限尽早启动，本案王先生从2016年拆除到2020年终审，历时四年，被告选错一次即被驳回起诉一次；遭遇拆除后应在专业律师指导下一次性列对适格被告。其三，确认违法不是终点，承包地上附着物被确认违法后，被征收人可另行提起行政赔偿诉讼，主张青苗、附着物等直接损失。

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为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地方行政地名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。