国有土地上房屋征收决定的红线范围内实际上仍保留部分集体土地，区政府能否直接依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》推进征收？行政机关仅提交一份年度计划执行情况报告，能否完成"符合国民经济和社会发展规划"的举证责任？地块已建成大型商业综合体、撤销将损害公共利益的，法院应当如何判决？本案二审对此作出回答。

一、裁判要旨

国有土地上房屋征收决定红线范围内客观上包含部分集体土地的，区政府未依照《土地管理法》规定的集体土地征收程序完成补偿安置，即径行适用国有土地上房屋征收程序，属适用法律错误、主要证据不足；行政机关仅提交年度计划执行情况报告，不足以证明项目符合宏观、中长期的国民经济和社会发展规划，应承担举证不能的不利后果；征收决定虽违法，但地块已实际投入商业建设，撤销将损害社会公共利益的，人民法院可依《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项判决确认违法但不撤销。

二、案件基本信息

• 案件类型：行政诉讼（房屋征收决定）
• 审理法院：贵州省贵阳市中级人民法院（一审）；贵州省高级人民法院（二审）
• 委托代理：北京圣运律师事务所王有银律师团队
• 诉讼地位：被征收人一方（某先生，1967年生）
• 争议标的：区人民政府2020年10月31日作出的国有土地上房屋征收决定（小关片区雅关地块土地一级开发项目）
• 审结方式：一审判决确认征收决定违法；二审判决驳回上诉、维持原判

三、案件事实

某先生系贵州省某市黔灵镇某村村民，其住宅位于小关片区雅关6、7号地块征收红线范围之内。

2011年9月，原国土资源部批复同意该市2011年度农用地转用和土地征收方案；2012年4月，贵州省人民政府批复同意该年度第四批次实施方案，将云岩区黔灵镇偏坡村、雅关村等地共计159.3005公顷土地征为国有。征地批文到手后，实质性征收补偿工作长期未推进。

直至2020年9月15日，区政府才发布拟征收公告及补偿方案征求意见稿；2020年10月31日，区政府正式作出国有土地上房屋征收决定并公告，启动小关片区雅关地块土地一级开发项目（即当地万达广场项目）。某先生认为，其房屋所占土地性质仍为集体土地，区政府套用国有土地上房屋征收程序属程序错配，且项目"四规划一计划"举证严重不足，遂委托北京圣运律师事务所王有银律师团队起诉，请求撤销该征收决定。

一审贵阳中院审理后认为，区政府未提交征收决定符合国民经济和社会发展规划的证据，征收决定不具备合法性，本应撤销；但鉴于地块已实际开展万达广场建设、撤销将损害社会公共利益，遂判决确认征收决定违法。区政府不服上诉。

四、裁判观点与法律适用

二审法院归纳两项争点：其一，征收红线范围内部分集体土地的程序适用是否正确；其二，区政府是否完成规划举证责任。

关于程序适用，二审法院指出，案涉征收决定虽载明征收对象为国有土地上房屋，但结合在卷征地批复及控制性详细规划关于"现状规划范围内大多为农村居民点"的表述，足以认定红线范围内确有部分集体土地。征地批复仅系上级机关批准"可以征收"，并不直接改变土地集体所有性质；集体土地转为国有，仍须依照《土地管理法》履行公告、登记、方案批准、费用支付等完整程序。区政府未能举证证明其已按集体土地征收程序推进，径行套用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证据不足。

关于规划举证，二审法院明确，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条要求建设活动符合国民经济和社会发展规划等各项规划。其中，国民经济和社会发展规划是宏观、中长期纲要性文件，与年度计划执行报告在性质、效力层级上均不相同。区政府仅提交一份年度计划执行情况报告，既不能等同于中长期规划，也无法证明项目已纳入相应规划，应承担举证不能的不利后果。

关于是否撤销，二审法院同时指出，区政府通过商业开发补充旧城改造资金不足，目的仍在完善城市功能、改善人居环境；且地块已建成运营，撤销征收决定将对已形成的公共利益和交易秩序造成重大损害，不符合比例原则。

贵州高院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决驳回上诉、维持原判。

裁判规则要点： 国有土地上房屋征收决定红线内若混有集体土地，行政机关必须举证已按《土地管理法》完成集体土地征收补偿程序，不得径行套用国有程序；"国民经济和社会发展规划"与"年度计划执行报告"性质不同，不能以后者替代前者完成举证；征收决定违法但地块已建成商业综合体、撤销将损害公共利益的，法院依《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项判决确认违法不撤销。

五、法律启示

北京圣运律师事务所王有银律师团队律师提醒： 面对国有土地上房屋征收决定，被征收人应把握三点。其一，核查土地性质，调取征地批复、土地利用现状图、控制性详细规划，对照征收红线图判断房屋所占土地究竟是国有还是仍属集体；集体土地长期未实际征收、补偿安置一步未走的，区政府直接按国有程序启动征收，属程序错配。其二，核查"四规划一计划"证据，征收决定案件中行政机关对项目符合各项规划负举证责任，若仅提交年度计划执行报告，被征收人应在庭审中指出该证据不能等同于中长期规划，请求法院认定其举证不能。其三，即便法院判决"确认违法不撤销"，也并非维护权益失败——该判决是后续主张补偿标准偏低、申请行政赔偿的关键依据。征地批文作出后长期不实施征收、事隔多年再启动的，批文是否仍具实施基础亦可作为抗辩点。

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为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地方行政地名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。