征收集体土地上的果园、青苗等地上附着物，法律要求先落实补偿安置、再依法申请人民法院强制执行。征地批文尚不存在、补偿分文未付即“先清后征”，即便土地随后用于道路工程建设，强制清除行为仍属违法。本案同时厘清了一个常见争议：村委会动手清除，责任由谁承担。

一、裁判要旨

征收集体土地应当在补偿安置落实到位后依法实施；未完成补偿安置、未依法申请人民法院强制执行，即对承包地上附着物实施强制清除的，违反法定程序；村民委员会实际实施清除行为的，视为受镇人民政府委托，相应法律后果由委托机关承担；强制清除行为已实施完毕、土地已用于道路工程建设，不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。

二、案件基本信息

• 案件类型：行政诉讼（确认强制清除地上附着物行为违法）

• 审理法院：湖北省公安县人民法院

• 委托代理：北京圣运律师事务所王有银律师团队

• 诉讼地位：原告一方（颜先生）

• 争议标的：国道建设项目中承包地果园、厨房等地上附着物被强制清除

• 审结方式：一审判决确认镇政府行为违法，驳回对其他机关的诉请

三、案件事实

颜先生系某县某镇某村村民，承包集体土地十余亩，地上经营果园并建有厨房等附属设施。2019年12月，上级人民政府曾公开答复：暂未收到该国道项目的征地申报材料，征地批文尚不存在。2020年11月4日，颜先生的承包地被组织人员强制推平，约两千余平方米果园及厨房被夷为平地。直至2021年2月，自然资源主管部门的批复才将案涉土地纳入国道工程建设用地范围。

颜先生不服，以县自然资源和规划部门、县房屋征收服务中心、镇人民政府、县城市管理执法部门为共同被告提起行政诉讼。案件经历一审裁定、上诉后被中级法院撤销并指令继续审理，法院于2023年立案并公开开庭审理。

四、裁判观点与法律适用

法院经审判委员会讨论决定，逐项认定责任主体与行为合法性。

责任主体方面：案涉强制清除行为虽由村民委员会实际组织实施，但村民委员会系基层自治组织，不具有独立的征收实施职权，其实施行为视为受镇人民政府委托，相应法律后果由委托机关即镇人民政府承担；颜先生对其他三个机关的起诉，因不能证明其实施或委托实施了被诉行为，法院判决驳回对该三机关的诉讼请求。

行为合法性方面：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收集体土地应当先将补偿安置落实到位，当事人不按期交出土地的，应由行政机关依法申请人民法院强制执行。本案中，镇人民政府在案涉土地征地批文尚不存在、补偿安置未落实到位、亦未申请人民法院强制执行的情况下，即组织强制清除地上附着物，明显违反法定程序。

裁判方式方面：鉴于强制清除行为已实施完毕，土地已实际用于国道施工，判决撤销已无实际意义、不具有可撤销内容，法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认镇人民政府强制清除地上附着物的行政行为违法。

裁判规则要点：无征地批文、未补偿安置、未申请法院强制执行即占地清表，属于典型程序违法；村委会动手清除不等于村委会担责，委托机关才是适格被告；确认违法判决是后续主张地上附着物补偿、赔偿的程序基础。

五、法律启示

本案对承包地被纳入道路、水利等项目的农户具有示范意义。第一，项目合法性要核查，征地批文是否存在、有无申报材料，可通过政府信息公开申请固定证据；第二，被告要找准，现场由村委会、施工队动手的，应追踪委托关系，以委托的行政机关为被告提起诉讼；第三，程序违法要盯紧，补偿安置未落实即占地清除的，应及时起诉确认违法；第四，确认违法不代表维护权益程序结束，地上附着物、青苗、果园投入、经营损失等，应在后续补偿、赔偿程序中逐项主张。

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为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地方行政地名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。

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