行政机关针对下级请示作出的"批复"，是否一律属于不可诉的内部行为？批复一旦进入征收实施环节、对土地使用权人的权利义务产生实际影响，被征收人能否请求司法审查？

本案中，山东省青岛市某区居民宋先生继承其父房屋后，遇社区拆迁改造。区政府根据街道办事处请示作出批复，批准收回社区原村址范围内集体土地使用权。宋先生起诉请求撤销该批复，一审法院认定该批复系上下级机关之间的内部审批行为，裁定驳回起诉。

北京圣运律师事务所王有银律师团队代理上诉后，山东省高级人民法院二审认为：批复已对土地使用权人权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围，一审适用法律错误——裁定撤销一审行政裁定，指令青岛市中级人民法院继续审理。

一、案件基本信息

原告： 宋先生（化名）

诉讼代理人： 北京圣运律师事务所王有银律师团队律师

被告： 青岛市某区人民政府

审理法院： 山东省高级人民法院（二审）

案件类型： 行政诉讼（请求撤销收回集体土地使用权批复）

争议事项： 区政府针对下级请示作出的收回集体土地使用权批复是否属于行政诉讼受案范围

案件核心问题： 上下级行政机关之间的"批复"，在什么情况下从内部行为转变为可诉的行政行为？

二、案件背景：从社区决议到区政府批复

宋先生系青岛市某区某街道某社区居民，其父亲在社区内有合法房屋一处，老人去世后宋先生作为继承人对该房屋享有权利。自2012年起，社区启动村庄拆迁改造。

2020年6月，社区召开"两委会"讨论集体土地使用权收回事项，形成收回社区区域内集体土地使用权、按拆迁安置方案对地上房屋及附属物予以安置补偿、限期拆除房屋的意见；同日召开全体居民会议表决通过，并形成社区收回集体土地使用权决议。

2020年7月，街道办事处向上级呈报请示，申请批准收回社区原村址范围内的集体土地使用权。2020年8月，区政府作出批复，批准收回上述范围内的集体土地使用权。2020年9月，宋先生的房屋被强制拆除（其另案起诉请求确认强拆违法）。宋先生认为，区政府的批复是收回土地行为的直接依据，遂起诉请求撤销该批复。

三、各方观点与焦点

1. 原告（宋先生）诉称： 涉案收回集体土地使用权批复直接决定了社区集体土地使用权的去向，自己作为房屋继承人、土地实际使用人，与该批复有直接利害关系；批复并非单纯的内部流转文件，而是收回土地程序的关键环节，依法属于行政诉讼受案范围。一审认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审裁定、指令继续审理。

2. 被告（区政府）辩称： 被诉批复是区政府对街道办事处请示所作的答复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外作出具体行政行为，对公民权利义务不产生实际影响，与宋先生之间不存在直接利害关系，不属于行政诉讼受案范围，一审驳回起诉正确。

四、法院裁判观点

山东省高级人民法院二审归纳本案争议焦点为：被诉收回集体土地使用权批复是否属于行政诉讼受案范围。

法院指出，依照《土地管理法》关于乡村建设使用土地审批权限的规定，收回集体土地使用权应当经县级以上地方人民政府批准。本案中，被诉批复系区政府根据下级行政机关的请示，作出同意收回涉案范围内集体土地使用权的行政行为。

关键在于：区政府并未提供证据证明该批复没有外部化、没有被直接付诸实施。 社区决议、街道请示、区政府批复构成了完整的收回土地程序链条，批复作出后即作为收回集体土地使用权的依据付诸实施，已对相关土地使用权人的权利义务产生实际影响。据此，被诉批复依法属于行政诉讼受案范围。一审认定其为内部审批行为、不属于受案范围，属于适用法律错误。

二审裁定：一、撤销一审行政裁定；二、本案指令青岛市中级人民法院继续审理。

五、圣运律师说法

本案的核心价值，在于厘清了"批复"可诉性的判断标准：判断一个行政文件是否属于可诉的行政行为，不看它的名称是"批复""请示"还是"会议纪要"，而看它是否对外产生法律效力、是否对相对人权利义务产生实际影响。批复一旦成为收回土地、实施征收的依据并付诸实施，即告"外部化"，必须接受司法审查；行政机关主张其为内部行为的，应就"未外部化、未付诸实施"承担举证责任。

北京圣运律师事务所王有银律师团队律师提醒广大被征收人：征收维权不要只盯着强拆现场，征收链条上游的批复、决定同样可以诉。一审以"不属于受案范围"裁定驳回起诉的，不必气馁——这只是程序性处理，在法定期限内上诉，请求撤销原裁定、指令继续审理，同样是实质性胜诉。

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为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地方行政地名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。