——圣运律师代理农村集体土地确权行政复议案：政府未经法定征收程序改变土地权属性质，行政复议机关确认确权决定违法，并要求及时采取补救措施保障集体经济组织成员合法权益

胜案结果

本案系一起因政府未经法定征收程序，将农村集体建设用地认定并确权为国有土地引发的行政复议案件。

2001年，河南省南阳市某县某镇政府为建设中心广场，向当地村集体支付169650元“地皮款”，占用村集体土地30余亩。此后，该地块长期由镇政府管理、使用，但相关土地并未办理法定征收手续，土地权属仍存在争议。

2023年，当地村民发现，涉案土地在未经村集体经济组织同意的情况下，已经开始进行地下空间建设。经调查，当事人得知，某县人民政府此前曾作出《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》，将涉案土地作出国有土地确权处理。

为维护村集体及成员的合法权益，当事人委托北京圣运律师事务所赵雪玲律师、石珊律师介入案件，并依法申请行政复议，请求撤销涉案土地确权决定，依法维护村集体土地权益。

经复议机关审查，最终认定：涉案《确权决定》存在事实不清、证据不足、适用法律明显不当等问题，依法确认该行政行为违法。

同时，鉴于涉案土地已经通过国有土地出让程序出让，受让人已经对相关区域进行开发建设，如直接撤销确权决定可能对第三方权益、区域发展及社会公共利益造成较大影响，复议机关最终未直接撤销该决定，而是确认其违法，并要求相关政府及时采取补救措施，保障集体经济组织成员的合法权益。

案件基本信息

当事人：河南省南阳市某县某镇某村股份经济合作联合社

代理律师：赵雪玲律师、石珊律师

案由：撤销行政行为

被申请人：河南省南阳市某县人民政府

复议机关：河南省南阳市人民政府

涉案行政行为：某县人民政府作出的《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》

复议请求：撤销涉案土地确权决定，并责令某县人民政府依法将涉案土地确权给当事人所在集体经济组织

最终结果：确认涉案土地确权决定违法，责令及时采取补救措施，保障集体经济组织成员合法权益

一、案件背景：支付“地皮款”后占用集体土地，但始终未办理法定征收手续

2001年，为建设当地中心广场，河南省南阳市某县某镇政府向当事人所在村支付169650元“地皮款”，占用村集体土地30余亩。

涉案土地被占用后，主要用于中心广场建设，并长期由镇政府进行管理、使用。

但是，支付所谓“地皮款”并不当然意味着农村集体土地已经依法转变为国有土地。

根据案件材料，涉案土地在当时并未依法办理土地征收手续。此后，该地块仍涉及集体土地权属问题。

也就是说，镇政府虽然长期实际管理、使用涉案土地，但土地权属的改变仍应当遵循法律规定的程序，不能仅因支付一定款项、长期占用或者实际使用，就当然认定集体土地已经依法转为国有土地。

二、地下空间建设启动，村集体发现土地已被作出国有土地确权处理

2023年，当地村民发现，涉案中心广场区域在未经村集体经济组织同意的情况下，已经开始进行地下空间施工建设。

面对土地开发建设行为，当事人委托圣运赵雪玲律师、石珊律师进行调查取证。

经过调查，当事人才了解到，涉案中心广场土地此前已经被某县人民政府作出土地权属处理，相关政府部门作出了《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》，将涉案土地按照国有土地进行确权处理。

对于这一行政行为，当事人认为存在重大问题。

涉案土地原本属于村集体建设用地，如果政府主张土地已经依法转为国有土地，应当能够证明已经依法履行了相应的土地征收程序。

然而，当事人在调查过程中发现，相关土地权属处理的事实依据及法律依据均存在争议。

在赵雪玲律师、石珊律师的指导下，当事人及时启动行政复议程序。

三、村集体申请行政复议：请求撤销违法确权决定

当事人以集体经济组织名义向河南省南阳市人民政府申请行政复议。

申请人提出，请求依法撤销某县人民政府作出的《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》，并责令相关政府依法将涉案土地确权给当事人所在的集体经济组织。

本案首先面临的一个重要问题是：

农村集体经济组织能否作为申请人，对涉及集体土地的行政行为申请行政复议？

案件中，当事人提交了过半数村民签字同意解决涉案争议及推选代表人的相关证明材料。

复议机关经审查认为，该行政复议申请符合受理条件。

参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的相关规定，在符合相应条件的情况下，农村集体经济组织或者经法定方式推选的代表，可以依法就涉及农村集体土地权益的行政行为寻求法律救济。

因此，本案当事人以集体经济组织名义申请行政复议，具备相应条件。

四、确权决定未被证明依法送达，行政复议申请未超过法定期限

本案还涉及行政复议申请期限问题。

行政机关作出行政行为后，如果行政相对人认为自身合法权益受到侵害，需要在法定期限内依法申请行政复议。

但是，行政复议期限的起算，通常与当事人知道或者应当知道行政行为存在，以及行政行为是否依法送达等因素密切相关。

本案中，现有材料不能证明涉案《确权决定》曾依法向申请人送达。

申请人主张，其是在另一起行政复议案件的相关材料中，于2024年3月28日才得知涉案《确权决定》的存在。

同时，涉案《确权决定》未依法告知相应的救济渠道。

复议机关结合相关事实及法律规定，认定申请人本次提出行政复议申请未超过法定期限，符合行政复议受理条件。

这也意味着，即使行政机关已经作出行政行为，如果不能证明行政行为已经依法向相关权利人送达，当事人的救济期限也不能简单从行政行为作出之日起机械计算。

五、案件核心争议：集体土地转为国有土地，必须经过法定程序

本案最核心的争议，是涉案集体建设用地是否已经依法转为国有土地。

根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及有关土地权属确定的规定，农村集体土地转变为国有土地，应当依法履行相应的法定程序。

特别是对于原属于农村集体所有的土地，行政机关不能仅依据长期占用、管理使用、支付补偿款或者建设公共设施等事实，就直接认定土地已经属于国有。

土地权属性质的改变，必须具有明确的事实依据和法律依据。

本案中，涉案土地原本属于集体建设用地。

复议机关审查后发现，某县人民政府未能提供充分证据证明涉案土地已经依法完成征收程序。

也就是说，对于最为关键的“涉案集体土地是否已经依法转为国有土地”这一问题，相关政府未能提供能够证明土地已经依法征收的充分材料。

在这种情况下，直接作出国有土地确权决定，显然缺乏充分的事实基础。

六、政府未能证明土地符合相关规定，确权决定事实不清、证据不足

涉案《确权决定》援引了相关地方性规定及政府规范性文件作为处理依据。

但是，行政机关适用相关规定处理具体土地权属问题，不仅需要援引法律或者政策依据，更需要证明涉案土地符合该规定的具体适用条件。

本案中，相关政府未能提交充分证据证明涉案土地符合其援引规定的适用条件。

例如，对于涉案土地是否位于相应规定所涉及的建成区范围内，以及是否符合将相关集体土地按照国有土地进行确权处理的具体条件，相关行政机关均未能提供充分的证明材料。

行政复议机关最终认为：

涉案土地确权决定存在事实不清、证据不足的问题。

行政行为的作出，应当建立在查明事实的基础之上。

尤其是涉及土地所有权性质改变、集体土地权益等重大事项时，行政机关更应当全面调查事实、收集证据，并依法适用相关法律规范。

如果行政机关无法证明土地已经依法完成征收程序，也无法证明涉案土地符合其所援引规定的适用条件，就不能仅凭部分历史事实或者管理使用情况直接改变土地权属性质。

七、适用法律明显不当，复议机关依法确认确权决定违法

经过审查，复议机关认为，涉案《确权决定》不仅存在事实认定不清、证据不足的问题，在法律适用方面也存在明显不当。

本案中，相关行政机关一方面无法证明涉案集体土地已经依法完成征收程序，另一方面又无法充分证明涉案土地符合所援引地方性规定及规范性文件的具体适用条件。

在事实基础不足的情况下作出土地确权决定，并直接将原集体建设用地按照国有土地进行处理，显然不符合依法行政的基本要求。

因此，复议机关最终认定：

某县人民政府作出的《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》违法。

这一结果明确了本案最关键的问题：

行政机关不能在缺乏充分事实和法律依据的情况下，通过行政确权行为直接改变农村集体土地的权属性质。

八、为何确认违法而未直接撤销？涉案土地已经出让并开发建设

本案的特殊之处在于，虽然涉案《确权决定》被认定违法，但复议机关最终没有直接撤销该行政行为。

原因在于，涉案土地在确权决定作出后，已经通过国有土地使用权出让程序出让给相关受让人。

根据相关材料，受让人已经对涉案区域进行开发建设。

从土地出让合同及相关建设情况看，涉案区域后续仍涉及广场等用途，同时建设地下商业空间、停车设施及人防设施等。

在这种情况下，如果直接撤销涉案《确权决定》，可能进一步影响已经形成的第三方权益，也可能对区域建设及社会公共利益产生较大影响。

复议机关综合考虑后认为：

直接撤销违法行政行为所能够实现的法律利益，与撤销后可能对第三方合法权益、区域综合发展及社会公共利益造成的影响相比，需要进行全面衡量。

因此，虽然涉案确权决定违法，但案件已经不适宜简单采取直接撤销的处理方式。

最终，复议机关依法作出确认违法的处理。

九、确认行政行为违法后，政府仍应及时采取补救措施

确认行政行为违法，并不意味着案件到此结束。

行政行为虽然因客观原因不宜直接撤销，但违法行为造成的法律后果仍然需要依法处理。

本案中，复议机关明确要求相关政府：

及时采取补救措施，保障集体经济组织成员的合法权益。

这一处理结果具有重要意义。

行政机关违法作出的行政行为，即使由于涉及第三方权益、公共利益或者客观事实状态已经发生重大变化而不宜撤销，也不能因此让违法状态长期存在，更不能使受到侵害的权利人失去任何救济。

行政机关仍应当结合案件实际情况，依法采取相应补救措施，对集体经济组织及其成员的合法权益进行妥善保护。

因此，本案的胜诉意义不仅在于复议机关确认了涉案土地确权决定违法，更在于相关政府后续仍负有依法补救、妥善保障权利人合法权益的责任。

十、律师代理思路：从“土地是否依法征收”这一核心事实切入

本案涉及时间跨度较长，从2001年镇政府支付“地皮款”占用土地，到2023年发现土地被作出国有土地确权处理，历史事实复杂，土地管理使用状态也经历了较长时间变化。

在此情况下，圣运赵雪玲律师、石珊律师没有简单围绕“土地长期由谁使用”展开争议，而是抓住了本案最核心的法律问题：

原本属于农村集体的土地，是否已经依法履行征收程序？

这一问题直接决定涉案土地是否具备转为国有土地的法律基础。

如果行政机关无法证明土地已经依法征收，那么仅凭支付所谓“地皮款”、长期管理使用或者建设公共设施等事实，并不能当然证明土地所有权已经依法发生变化。

围绕这一核心问题，律师进一步调查涉案土地的历史使用情况、土地征收情况以及相关行政行为的作出依据，并针对土地确权决定依法启动行政复议程序。

十一、办案关键：全面审查行政行为的事实依据、法律依据和程序依据

本案代理过程中，重点围绕以下几个方面展开审查：

1. 审查土地原始权属

首先确认涉案土地原属于农村集体建设用地。

对于土地权属发生改变，行政机关必须提供相应的法律事实依据。

2. 审查是否存在合法征收程序

重点调查涉案土地是否依法履行土地征收程序。

行政机关最终未能提供充分证据证明涉案土地已经依法完成征收。

3. 审查确权决定的法律适用

对行政机关作出土地确权决定所依据的法律、法规及规范性文件进行审查，并进一步审查涉案土地是否实际符合相关规定的适用条件。

复议机关最终认定，相关行政机关在事实依据不足的情况下适用相关规定，存在适用法律明显不当的问题。

4. 审查行政复议申请期限

针对行政机关是否依法送达涉案确权决定、当事人何时实际得知行政行为等问题进行审查，依法维护当事人的行政复议权利。

5. 综合考虑案件已经形成的客观状态

在涉案土地已经出让并进入开发建设阶段后，即使确认原行政行为违法，也需要结合第三方权益和社会公共利益综合确定处理方式。

最终，案件实现了确认行政行为违法，并责令相关政府及时采取补救措施的胜诉结果。

十二、案件启示：支付补偿款不等于土地已经依法征收

本案对于农村集体土地维权具有一定借鉴意义。

实践中，部分土地因历史原因被政府部门或者其他单位长期占用、管理和使用。

有些案件中，当年可能存在支付补偿款、签订协议或者交付土地等情况。

但是，应当特别注意：

支付补偿款、长期实际使用土地，并不当然等同于已经依法完成土地征收程序。

土地所有权性质的改变属于重要法律事项。

特别是将农村集体所有土地转变为国有土地，应当依法具备相应的事实基础，并履行法定程序。

如果行政机关无法提供土地已经依法征收的证明材料，当事人有权对后续涉及土地确权、土地出让等行政行为的合法性依法提出异议，并通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身合法权益。

十三、案件启示：土地确权行政行为必须事实清楚、证据充分

土地确权涉及土地所有权和使用权等重大权益。

行政机关作出土地确权决定，应当全面调查历史事实，审查土地原始权属、征收手续、批准文件以及相关法律规定。

尤其是在农村集体土地案件中，行政机关不能因为土地已经长期用于公共设施建设，就直接推定土地所有权已经依法发生变化。

如果行政机关作出的土地确权决定存在：

事实不清；

证据不足；

未能证明已经履行法定征收程序；

未能证明符合相关规定的适用条件；

适用法律、法规或者规范性文件明显不当；

当事人均可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

十四、法律适用说明：应当结合行政行为作出时及案件审查时的法律规定进行判断

本案涉及土地管理及行政复议等法律问题。

需要特别说明的是，案件涉及的土地历史事实始于2001年，涉案土地确权决定作出于2023年前后，行政复议程序则发生在后续阶段。

因此，对于具体法律规范的适用，应当结合相关行政行为发生时间以及当时有效的法律、法规和规范性文件进行判断，不能简单将后续修改后的规定直接倒推适用于此前已经发生的行政行为。

本案审查的核心之一，是根据土地管理相关法律规范判断原属集体建设用地的涉案土地是否已经依法履行征收程序。

同时，对于行政复议申请期限问题，则应当依据案件申请行政复议时适用的《中华人民共和国行政复议法》及相关规定，结合行政行为是否依法送达、当事人实际知道行政行为的时间等具体事实进行判断。

因此，处理类似历史遗留土地问题时，应特别注意法律规范的时间效力，避免将不同历史时期的法律规定混同适用。

十五、最终胜案结果

经河南省南阳市人民政府审查，最终认定：

某县人民政府作出的《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》存在事实不清、证据不足、适用法律明显不当等问题。

鉴于涉案土地已经通过国有土地出让程序进行出让，相关受让人已经进行开发建设，如直接撤销涉案确权决定可能对第三方权益、区域综合发展及社会公共利益造成较大影响，因此依法不宜直接撤销。

最终，复议机关作出如下处理：

确认某县人民政府作出的《关于确定某镇中心广场土地权属的决定》违法。

责令相关政府及时采取补救措施，保障集体经济组织成员合法权益。

结语

农村集体土地权益保护，不能因为历史时间较长、土地已经长期被占用或者已经进行后续开发建设，就失去依法审查行政行为合法性的机会。

本案中，从2001年支付“地皮款”占用土地，到后续将涉案土地作出国有土地确权处理，时间跨度超过二十年。

但行政机关改变土地权属性质，仍然必须具有充分的事实和法律依据。

最终，在圣运赵雪玲律师、石珊律师的代理下，复议机关依法确认涉案土地确权决定违法，并明确要求相关政府及时采取补救措施，保障集体经济组织成员的合法权益。

这一案件也提醒广大农村集体经济组织及成员：

面对历史形成的土地占用、土地确权等问题，不能仅看土地目前由谁管理、谁使用，更要重点审查土地权属是否经过法定程序发生变化，以及行政机关作出的相关行政行为是否具有充分的事实依据和法律依据。

为保护案件当事人的隐私及合法权益，本文对当事人姓名、具体村居、具体地块位置及其他关键信息进行了适当脱敏处理；案件事实、复议结果及相关法律分析均根据案件材料整理，具体法律适用应结合行政行为发生时的法律背景及个案实际情况判断。