——宅基地使用权纠纷申请确权，复议机关认定处理程序违法

胜案结果

申请人李先生系河北省沧州市某镇某村村民，在村内拥有一处宅基地。因宅基地使用权及土地边界问题与他人产生纠纷，申请人多次与相关人员沟通未果，遂向河北省沧州市某镇人民政府提交《土地权属确认申请书》，请求对涉案宅基地使用权纠纷依法进行调查、处理，并责令相关占地人员排除妨害、恢复原状、赔偿损失，同时将处理结果书面告知申请人。

河北省沧州市某镇人民政府于2025年10月27日作出《关于李先生申请土地权属确认一事回函》，认为申请人的申请理由因缺乏权属边界的法定确权依据，对相关法律条款的适用前提理解不准确，并建议申请人与高先生先行通过协商方式明确宅基地四至边界，协商不成可通过司法诉讼程序解决。

李先生不服该回函，依法申请行政复议。

复议机关审理后认为，河北省沧州市某镇人民政府已经受理涉案土地权属争议，但在处理过程中，未按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解；在调解未达成协议的情况下，也未依法提出调查处理意见，而是直接告知申请人先行协商、协商不成通过司法诉讼程序解决，属于违反法定程序。

最终，复议机关依法作出决定：

撤销河北省沧州市某镇人民政府作出的《关于李先生申请土地权属确认一事回函》的行政行为，责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为。

一、案件基本信息

案件类型： 行政复议

案由： 土地权属确认行政复议

申请人： 李先生

被申请人： 河北省沧州市某镇人民政府

涉案第三人： 高先生

涉案地点： 河北省沧州市某镇某村

涉案事项： 宅基地使用权及土地权属争议

原行政行为： 河北省沧州市某镇人民政府作出的《关于李先生申请土地权属确认一事回函》

原行政行为作出时间： 2025年10月27日

行政复议申请时间： 2025年11月14日

复议决定时间： 2026年2月4日

复议结果： 撤销原回函，责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为

二、案件背景

李先生系河北省沧州市某镇某村村民，在该村拥有一处宅基地，该宅基地此前已经由村集体组织确认归申请人使用。

在实际使用过程中，案涉宅基地与高先生之间产生了土地使用及边界方面的纠纷。

据申请人陈述，高先生并非该村村民，也并非本村集体经济组织成员，却取得了涉案集体土地，并在申请人宅基地上搭建建筑物。

由于双方对于涉案土地的“四至范围”存在争议，申请人曾多次与高先生进行沟通，但双方一直未能解决争议。

申请人认为，自己的合法宅基地使用权益已经受到影响，因此希望通过行政机关依法进行土地权属确认和调查处理。

三、申请人向镇政府提交土地权属确认申请

2025年8月27日，李先生向河北省沧州市某镇人民政府提交《土地权属确认申请书》。

申请人主要请求相关政府部门：

一是依法对其宅基地所涉及的土地使用权纠纷进行调查、处理；

二是对相关违法占地行为进行处理；

三是责令相关人员排除妨害、恢复原状；

四是赔偿违法占地行为给申请人家庭造成的损失；

五是将最终处理结果以书面形式告知申请人。

申请人认为，自己的宅基地使用权已经由村集体进行确认，相关人员在涉案宅基地上占地、搭建建筑物，已经影响其正常使用，因此希望行政机关依法启动土地权属争议调查处理程序。

四、镇政府作出回函

收到申请后，河北省沧州市某镇人民政府启动了相关处理程序。

根据复议决定书查明的事实，镇政府对申请人提交的材料进行了核查，包括宅基地相关登记材料、证明材料等。

同时，根据申请人的调解请求，镇政府组织工作人员与村委会进行沟通，并与相关人员进行了初步沟通。

在沟通过程中，镇政府了解到，申请人与高先生之间主要对于案涉土地的“四至范围”存在争议。

随后，镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，向申请人告知应当“先协商明确边界，协商不成可通过法定程序解决”的处理路径。

2025年10月27日，河北省沧州市某镇人民政府作出《关于李先生申请土地权属确认一事回函》。

回函认为，申请人所申请的土地权属确认事项缺乏相应权属边界的法定确权依据，对相关法律条款适用前提的理解存在问题。

同时，镇政府建议申请人与高先生先行通过协商方式明确宅基地四至边界；如果协商不成，可以通过司法诉讼程序解决。

五、李先生不服，申请行政复议

李先生认为，自己提交的是明确的土地权属确认申请，而镇政府在已经受理相关申请的情况下，并没有依法完成土地权属争议调查处理程序。

申请人认为，案涉纠纷属于土地权属争议，行政机关在受理后，应当按照法定程序进行调查、调解。

如果调解无法达成协议，还应当依法提出调查处理意见，而不能简单要求双方自行协商，协商不成后再通过诉讼解决。

因此，李先生对2025年10月27日作出的回函不服，于2025年11月14日向复议机关申请行政复议。

六、本案主要争议焦点

1、镇政府受理土地权属争议后，是否应当依法开展调查处理？

这是本案最核心的问题。

申请人已经向镇政府提交土地权属确认申请，镇政府也对申请材料进行了核查，并实际组织了相关人员进行沟通。

因此，本案并非单纯的普通民事纠纷，而涉及行政机关受理土地权属争议后，应当采取何种法定程序处理的问题。

2、行政机关能否直接要求当事人协商，协商不成后自行提起诉讼？

镇政府在回函中告知申请人，双方可以先协商明确宅基地四至边界，协商不成可以通过司法诉讼程序解决。

但复议机关认为，既然镇政府已经受理了涉案土地权属争议，就应当按照土地权属争议调查处理程序依法开展调查、调解。

不能以简单告知双方“先协商、协商不成再诉讼”的方式代替法定的行政处理程序。

3、调解不成后，行政机关还需要做什么？

本案另一个关键问题在于：

如果双方无法通过协商解决土地权属争议，行政机关是不是就可以直接结束处理？

复议机关给出的答案是否定的。

按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，对于受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。

如果调解未能达成协议，则应当及时提出调查处理意见，并报同级人民政府作出处理决定。

因此，调解不是行政机关处理土地权属争议的终点。

七、复议机关审理认定

复议机关审理认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间以及单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。

该办法第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议，调解应当坚持自愿、合法原则。

第二十七条进一步规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

同时，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定：

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

结合本案事实，复议机关认为，河北省沧州市某镇人民政府已经受理了李先生提出的土地权属争议申请。

在受理之后，应当按照相关规定，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。

如果调解未达成协议，还应当及时提出调查处理意见。

但是，被申请人在作出的涉案回函中，直接告知申请人先行协商，协商不成可以通过司法诉讼程序解决。

复议机关认为，这种处理方式实际上没有依法完成土地权属争议的调查处理程序。

因此，被申请人的告知属于违反法定程序，存在适用法律错误。

八、复议机关最终决定

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（二）项、第（三）项的规定，复议机关最终作出行政复议决定。

决定内容为：

撤销河北省沧州市某镇人民政府作出的《关于李先生申请土地权属确认一事回函》的行政行为，责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为。

也就是说，原镇政府作出的回函被依法撤销。

同时，镇政府不能再简单以“双方自行协商、协商不成通过诉讼”的方式结束该事项，而应当依照法定程序重新处理李先生提出的土地权属确认申请。

九、为什么说这是一起典型的土地权属争议行政复议案件？

农村宅基地、土地使用权及四至边界纠纷在实践中较为常见。

不少当事人在遇到类似问题后，会直接想到通过民事诉讼解决。

但如果当事人已经依法向有权行政机关提出土地权属确认申请，而行政机关已经受理，那么行政机关就需要按照相应的土地权属争议调查处理程序履行职责。

本案的关键就在这里。

镇政府实际上已经对申请人的材料进行了核查，也组织了工作人员与村委会以及相关人员进行沟通。

但最终却没有继续按照土地权属争议调查处理程序完成调查、调解以及后续处理，而是通过回函告知申请人先协商、协商不成再进行司法诉讼。

复议机关最终认定，这种处理方式违反了法定程序。

因此，复议机关没有维持镇政府的原回函，而是依法将其撤销，并责令重新作出行政行为。

十、律师点评

1、行政机关已经受理案件，就应当按照法定程序处理

本案最值得关注的一点，是行政机关不能仅仅因为土地权属存在争议，就简单要求当事人自行解决。

土地权属争议本身具有明确的行政处理程序。

当行政机关依法受理相关申请之后，应当依照法律规定进行调查、核实和调解。

如果双方无法通过调解达成协议，还应当依法进入后续处理程序。

因此，“让当事人自己协商”并不能当然替代行政机关应当履行的法定职责。

2、调解是法定程序的一部分，但不是行政机关推卸职责的理由

土地权属争议处理中，协商、调解具有重要作用。

但行政机关组织调解的目的，是在查清事实、分清权属关系的基础上促使双方解决争议。

如果双方最终无法达成协议，行政机关并不能简单地认为“你们协商不成，就去法院”。

相反，根据相关规定，调解不成之后仍然存在相应的调查处理程序。

本案复议机关正是抓住了这一程序问题，认定镇政府原有处理方式不符合法定程序。

3、行政机关作出的“回函”同样可能受到行政复议审查

实践中，有些行政机关面对群众申请时，并不直接作出正式的行政决定，而是通过“回函”“答复”“告知”等形式进行处理。

但行政机关文件的名称并不是判断其是否属于行政行为的唯一标准。

如果相关文件实际上对当事人的申请进行了处理，并直接影响当事人的权利义务，就需要结合具体内容判断其是否属于可以依法审查的行政行为。

本案中，镇政府作出了《关于李先生申请土地权属确认一事回函》，复议机关最终对该行政行为进行了审查，并依法撤销。

4、土地权属争议不能简单地全部归入民事诉讼

本案中，镇政府曾告知申请人，如果双方协商不成，可以通过司法诉讼程序解决。

但复议机关并没有简单接受这一处理方式。

对于属于土地权属争议的事项，法律已经规定了相应的行政处理程序。

因此，在具体案件中，需要首先判断争议性质以及行政机关是否具有相应的处理职责。

只有厘清这些问题之后，才能进一步判断究竟应当通过行政程序还是司法程序解决。

十一、本案对农村宅基地纠纷当事人的启示

第一，提交申请时要明确自己的请求

对于宅基地、土地使用权以及四至边界争议，当事人向政府部门提交申请时，应当尽可能明确：

土地具体位置；

土地权属来源；

宅基地取得及使用情况；

争议产生的原因；

对方存在何种侵害行为；

要求行政机关履行什么职责。

明确的申请内容，有利于后续判断行政机关是否依法履行职责。

第二，要保留申请和送达证据

向行政机关提交土地权属确认申请后，应当妥善保存申请书、邮寄凭证、签收记录以及行政机关作出的回函等材料。

本案中，申请人能够证明其曾向镇政府提交土地权属确认申请，并且镇政府最终作出了书面回函，为后续行政复议提供了重要依据。

第三，行政机关处理不符合法定程序时，可以依法申请行政复议

如果行政机关已经受理申请，却没有按照法定程序进行调查、调解和处理，当事人并非只能被动等待。

在符合法定条件的情况下，可以依法申请行政复议，对行政机关的具体处理行为进行审查。

本案最终正是通过行政复议程序，撤销了镇政府原有回函，并推动其重新依法处理土地权属确认事项。

第四，土地“四至”争议要特别重视证据

农村宅基地纠纷中，“四至”往往是非常关键的事实问题。

因此，当事人应当尽可能收集和保存宅基地登记资料、村集体证明、历史使用材料、土地权属资料、相关测绘材料以及其他能够证明土地边界和实际使用情况的证据。

只有充分还原土地历史来源和实际使用情况，才能更好地维护自身合法权益。

十二、结语

农村宅基地及土地权属纠纷，看似是邻里之间的土地边界问题，实际上往往涉及宅基地使用权、土地权属、行政机关法定职责以及行政处理程序等多个法律问题。

本案中，李先生因宅基地使用权及土地“四至”问题与他人发生纠纷，在向河北省沧州市某镇人民政府申请土地权属确认后，镇政府通过回函建议双方先行协商、协商不成通过司法诉讼解决。

李先生对此不服，依法申请行政复议。

复议机关经审查后认为，镇政府既然已经受理涉案土地权属争议，就应当依照相关法律规定开展调查、调解；调解不成后，还应依法提出调查处理意见，而不能直接以协商和诉讼方式代替法定处理程序。

最终，复议机关依法撤销镇政府原回函，并责令其在法定期限内重新作出行政行为。

这也提醒广大农村宅基地使用权人，在遇到土地权属、宅基地四至、违法占地等纠纷时，不仅要关注最终“土地归谁”，还要关注行政机关是否依法履行了调查处理职责，以及处理过程中是否严格遵守法定程序。

为保护案件当事人的隐私及合法权益，本文对当事人姓名、具体村居、详细地址等关键信息作适当脱敏处理；案件事实、裁判结果及法律依据均以生效裁判文书及相关有效法律规范为基础进行整理。