法理|房屋征收实务中的公共利益判断,土地征收中公共利益的界定:今日拆迁法律话题

时间:2026-02-05 20:41 | 编辑:圣运律师 | 浏览:163

摘要：法理|房屋征收实务中的公共利益判断，征收项目是否基于公共利益的需要是判断房屋征收行为合法性的首要标准。当被征收人得知自己的房屋将被征收时，首先应判断征收行为是否以公共利益为目的，而这也是法律赋予被征收

征收项目是否基于公共利益的需要是判断房屋征收行为合法性的首要标准。当被征收人得知自己的房屋将被征收时，首先应判断征收行为是否以公共利益为目的，而这也是法律赋予被征收人的第一道保护屏障。

2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋与征收补偿条例》（以下简称《条例》）第一条明确规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条也指明“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”“公共利益”被多次开宗明义的立法处理，可见这一目的条件在房屋征收活动中的必要性。实践中，如果遇到政府征收房屋非以公共利益为目的的，房屋的权利人们有权对征收说“不”。那么，什么是公共利益？公共利益的判断标准是什么？

一、公共利益的概念

公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团(体)利益，也不同于社会利益和共同利益，具有抽象性、不确定性、共享性、明显性、长期性、全局性等特征。

二、公共利益的范围

《条例》第八条以列举加概括的方式明确规定了公共利益的范围：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

上述规定看似明确界定了公共利益的范围，但由于缺乏完善的程序控制，并且将公共利益的界定权归于市、县级人民政府单独控制，因此仍然难以避免地方政府把《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的这些公共利益需要套在商业开发项目之上渔利。实际上，这几年来打着“旧城改造、旧村改造、棚户区改造、危旧改造”的名号，实际搞商业开发的个案还是较多的。因此，普通民众应当学会区别一个具体征收项目所称的公共利益到底是公共利益还是非公共利益。

三、公共利益的判断

因为公共利益具有抽象性与不确定性等特征，公共利益的判断标准并不统一，国内外法学界观点各有千秋。国外的盛行观点是支持公共利益六条判断标准，即：（1）合法合理性；（2）公共受益性；（3）公平补偿性；（4）公开参与性；（5）权力制约性；（6）责权统一性。我国法学学者对公共利益的判断标准亦分歧很大，尚未形成统一观点，但结合房屋征收实践，笔者认为可以从下列方式入手总结公共利益的实务判断。

（一）实务判断第一步：严格的列举范围

判断我国房屋征收是否是基于公共利益的需要，第一步应当审视征收名目是否在《条例》严格限定的“公共利益”范围之内。，换言之，征收名目一定要符合《条例》第八条所列举的情况，任何超出此范围的事项都不得视为公共利益。实务操作中，下列情形应视为公共利益：国防设施建设需要；国家重点扶持的能源、交通、水利等事业发展的需要；科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、市政公用等事业发展的需要；廉租住房、经济适用住房等为改善低收入家庭居住条件实施的保障性住房建设的需要；棚户区改造、城中村改造、危旧房改造的需要；学校、幼儿园、医院、敬老院等公益即福利事业建设需要；国务院规定的其他公共利益的需要。

（二）实务判断第二步：严谨的前提范围

判断是否是公共利益必须要坚持严谨的前提条件判断法则。以房屋征收实践中最为多发的“旧城改造”为例。“旧城改造”一词大抵可以归入公共利益的范围，但是这并不意味着所有的“旧城改造”项目都是因为公共利益的需要。只有当“旧城改造”项目具备严格依照城乡规划法等有关法律规定进行，以不确定多数人作为受益主体，有明显的增加就业、改善环境、提高生活水平的作用的前提条件时，我们才可以盖棺论定此“旧城改造”属于公共利益项目，政府可以为此动用征收权。如果所谓旧城改造是以谋取暴利为目的的商业化开发建设的实质而存在，那么就不属于公共利益项目，人们也不必无条件接受征收命运。

（三）实务判断第三步：严密的排除范围

判断房屋征收项目是否以公共利益为目的，第三步即要设定严密的排除范围。这一点是我国现有《条例》尚未运用的方法论，故在未来的立法完善过程中，急需得到确认。笔者认为，在房屋征收实务中，下列情形应该排除在公共利益之外：牟取土地非法利益；严重破坏环境；违反比例原则；明显超出经济发展状况；修建临时绿地；机关办公用房；为非国计民生企业牟利。