法理|集体土地上房屋征收适用法律之探讨,集体土地房屋征收管理办法:今日拆迁法律话题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）乃是用于规范国有土地上房屋征收活动。随着我国不断加快地城镇化、工业化进程，对于“城中村”、“城郊村”房屋征收改造越来越多，那么，集体土地上房屋征收适用什么法律？由于目前立法并不明确，很多地方政府在进行集体土地上的房屋征收时，任意造法、低价补偿，严重损害了被征收人的财产权益，亦影响了党和政府在人民群众中形象。笔者作为一名长期从事征地拆迁业务的律师，有充分理由认为，对于大部分所谓“集土”上房屋的征收，应当旗帜鲜明地适用《征收条例》，以从法律制度上预防征收拆迁带来的冲突矛盾，维护被征收人的合法权益。
一、谓之国有土地或集体土地，无关乎征收土地的价值。房地产权是房屋所有权与土地使用权的统一物权，房地产价值部分体现在土地使用权的价值上，有的情况（特别如平房）房地产的价值还主要体现在土地使用权的价值上。房屋征收本质就是土地使用权的流转，征收完成意味着地方人民政府获取了土地之区位以及土地使用权之价值。土地使用权价值一般与三个要素有关：1、土地之区位；2、土地使用权面积；3、所在城市地经济发展水平。其与姓“国”或姓“集”是没有关系的，这如同以前我们讨论市场经济时，讨论姓“资”、姓“社”的问题如出一辙。房屋征收补偿被征收人的是土地使用权价值，那么理应同一适用法律规定。
二、实践中所谓“城中村”、“城郊村”的土地大多已变性为“国有”，还是集体土地的情况为少数。“城中村”房屋之用地，一般早就位于城市规划区内，大多已经被省人民政府批准征收为国有，只是政府有关职能部门没有履行相关法律程序，居民不知情，且土地使用证没有换发而已。位于城市郊区的农村，由于工业化、城镇化发展需要，实践中一般也已经圣运征为国有土地。另，根据《土地管理法》之规定，进行建设项目都必须使用国有土地，对农村房屋征收意在进行项目建设，如没有对集体土地进行变性，在目前法律框架下，是不能进行项目建设的。所以，“城中村”、“城郊村”房屋之用地，实践中一般多为国有土地。因铁路、公路等基础设施建设需穿越农村时，则往往需要征收农村集体土地。
三、“集土”、“国土”分界点是省政府或国务院的征地批准决定。根据《物权法》第二十八条规定，物权变动是政府的生效征收决定，即从省政府或国务院作出批准征收决定生效时，集体土地所有权已成为国有土地所有权，农村居民所享有的土地使用权，理所当然的成为国有土地使用权，这是情中之理，无可争议。因地方政府土地登记部门管理服务工作跟不上，农村居民手中的集体土地使用证没有换发成国有土地使用证，实际上也没有必要换发，农村居民持有的“集体土地建设用地使用证”，即是土地使用权的确权证明。需要说明的是省政府或国务院的征地批复只是征收中的一个环节，须经协商或行政裁决补偿安置事宜，进行补偿安置后征收才完毕。
四、对“集土”或“国土”的征收补偿之同地同价，是物权平等保护法治原则的要求。一个城市中同一位置的土地，其价值应当相同，而不能以区分“集土”或“国土”，人为制造土地的高低贵贱。一般国有土地上房屋多为商品性质房屋，宅基地使用权是农村居民应当得到的生存保障，农村居民倾注半生心血建造的房屋，其房地产权也是合法物权。笔者在办理征地拆迁案件中，看到的是被征收人农村居民无奈接受“集土”低贱的补偿价格。同地应同价，把农村土地在社会经济发展中产生的红利再返给农村居民，这是物权平等保护的法治原则要求。
五、地方政府善拿“集土”说事，以便随意造法，图谋获取土地的最大利益，最大限度地降低征收成本之需要。不少地方政府以农村居民手中仍持有的《集体土地建设用地使用证》，在房屋征收中拒绝适用《征收条例》。地方人民政府最清楚地是，以《征收条例》之房地产市场价格补偿给农村居民，就大大压缩了地方政府的土地利益空间。而以“集土”对待，按照目前《土地管理法》之滞后、不科学地补偿安置标准，其征收补偿支出大大降低。笔者代理的成都市成华区“城中村”居民房屋征收维权案件，地方政府对土地以每亩几万元的价格补偿给被征收人，而相邻国有土地的拍卖每亩却高达千万元。另，《土地管理法》对集体土地上房屋征收没有操作性程序规定，不少地方政府积极制定相关规则，以顺利地推进征收改造。所以，地方政府善拿“集土”说事，就不奇怪了。
六、对“集土”上房屋征收，参照《征收条例》进行补偿安置，是实现实质法治目标的体现。众所周知，现行的《土地管理法》对农村居民辛苦经营地房产进行征收，没有操作性地规定，此为法律制度的严重缺失，损害了被征收人的合法权益。对于国有土地上房屋进行征收，则有《征收条例》进行规范，产生的社会矛盾相对较少。实行法治是我国的基本国策，公平、正义是实质法治的价值目标。所以，对所谓“集土”上房屋的征收，应参照《征收条例》之规定。有的地方人民政府对“城中村”、“城郊村”居民房屋进行征收改造，适用《征收条例》进行补偿安置，减少了征收双方的矛盾冲突，保障了被征收人的财产权益。
七、对“集土”、“国土”上房屋征收统一适用《征收条例》，没有操作上的障碍。“集土”、“国土”上房屋，征收前提均为公共利益之确需，统一征收操作程序也是没有任何问题。不少人提出对“城中村”、“城效村”居民房屋的市场价值不好进行评估。笔者认为，在目前我国迅猛地城镇化、工业化进程中，城市及城郊的房屋及土地的交易是也是非常活跃的，以市场比较法等方法评估房地产的市场价值，也是没有问题的。所以，对“集土”、“国土”上房屋进行征收统一适用法律是没有障碍的。
八、对“城中村”、“城郊村”居民房屋进行征收适用《征收条例》，有明确地法律规定。在《城市房屋拆迁管理条例》的法律框架下，最高人民法院作出了[2005]行他字第5 号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》。以及在《征收条例》实施后，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，对原“集土”上房屋征收应适用《征收条例》。二0一一年圣运等部门发出通知要求，在《土地管理法》等法律修订前，对于集体土地上的房屋征收，应当参照《征收条例》的精神执行。
综上分析，笔者建议，对已经征地批复地“城中村”、“城郊村”房屋征收改造，以及在《土地管理法》或规范集体土地房屋征收法律没有出台前，有关机关应当明确对房地产的征收应统一适用《征收条例》，从法律制度的源头上，规范地方人民政府的征收行为，保障被征收人的合法权益，减少征收中矛盾冲突，促进社会和谐稳定。
北京在圣运
A律师
二0一二年十月二十日
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内容审核：王有银律师
来源：头条-法理|集体土地上房屋征收适用法律之探讨，
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