房屋征收决定作出前，行政机关应当履行哪些法定程序？征收范围涉及集体土地的，能否直接按国有土地上房屋征收程序推进？

本案中，贵州省某区人民政府于2020年10月31日作出房屋征收决定，将刘先生房屋所在的雅关6、7号地块纳入征收范围。刘先生认为征收决定缺乏规划依据、程序违法，且征收范围内含有集体土地，委托北京圣运律师事务所王有银律师团队律师诉至法院，请求撤销该征收决定。

在王有银律师团队的专业代理下，一审法院判决确认该征收决定违法；区政府与刘先生均提起上诉，贵州省高级人民法院终审判决：驳回上诉，维持原判。

一、案件基本信息

• 原告： 刘先生

• 诉讼代理人： 北京圣运律师事务所王有银律师团队律师

• 被告： 贵阳市云岩区人民政府

• 审理法院： 贵州省高级人民法院（二审）

• 案件类型： 行政诉讼（撤销房屋征收决定）

• 争议事项： 征收决定的规划依据、征收程序、集体土地征收方式的合法性

• 案件核心问题： 行政机关未提交符合国民经济和社会发展规划的证据、征收范围内含集体土地却按国有土地上房屋征收程序作出决定，该征收决定是否合法？

二、案件背景：征收决定作出前后，程序争议不断

2020年9月15日，区政府作出小关片区雅关6、7号地块土地一级开发项目国有土地上房屋拟征收公告，并公示征收补偿方案征求意见稿、农房征收补偿方案征求意见稿等文件。同年10月31日，区政府作出79号房屋征收决定并公告，刘先生的房屋位于征收范围内。刘先生认为该征收决定违法，提起本案诉讼，请求撤销79号征收决定。

一审另查明：案涉地块征收范围内多为农村居民点，部分为集体土地；地块现已开展某大型商业广场项目建设。

三、各方观点与焦点

1. 原告（刘先生）诉称： 79号征收决定不具备合法性：征收范围内含有集体土地，区政府未按《土地管理法》规定的程序实施征收，却按国有土地上房屋征收决定处理；区政府未提交征收决定符合"四规划一计划"的证据；补偿费用未足额到位、专户存储；社会稳定风险评估依据不合法；征收决定未经政府常务会议讨论决定。一审判决确认违法而非撤销，属于适用法律错误，应予纠正。

2. 被告（云岩区人民政府）辩称： 区政府已提交案涉项目符合国民经济和社会发展规划的证据（区国民经济和社会发展计划报告）；补偿方案经区政府内部组织论证后公示征求意见，期限长达45天，符合法律规定；被征收人未提出实质性修改意见，故不存在"根据公众意见修改"的材料；79号征收决定合法有效。

四、法院裁判观点

贵州省高级人民法院经审理认为，本案争议焦点为79号征收决定是否具有合法性以及是否符合公共利益。

关于合法性：一方面，征收决定载明征收对象为国有土地上的房屋，但依据征地批复及控规总则内容可知，征收范围内有部分集体土地，而集体土地的性质并不能仅因获得征地批复即视为变更，尚需征收人根据《土地管理法》规定的征收程序进行征收后予以变更，区政府提交的证据不足以证明79号征收决定系按该程序作出；另一方面，国民经济和社会发展规划是全国或某一地区经济社会发展的总体纲要，是宏观的、中长期的纲要性文件，与具体的、短期的年度计划不能等同，区政府仅提交年度计划报告，不足以证明征收决定符合国民经济和社会发展规划，应承担举证不能的后果。据此认定79号征收决定不具备合法性。

关于公共利益：商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的；案涉地块已实际开展建设项目，撤销征收决定不符合比例原则。一审确认79号征收决定违法而未撤销，并无不当。

终审判决：驳回上诉，维持原判。

五、圣运律师说法

本案厘清了征收决定合法性的两条关键审查标准：其一，集体土地的性质不能仅因征地批复即视为国有，必须走完《土地管理法》规定的征收程序，否则征收决定程序违法；其二，国民经济和社会发展规划是宏观纲要，年度计划不能替代，行政机关负有举证责任，举证不能即承担不利后果。

北京圣运律师事务所王有银律师团队律师提醒广大被征收人：收到房屋征收决定后，不要只盯着补偿数额，首先要审查征收决定本身是否合法——规划依据、征收程序、社会稳定风险评估、补偿费用到位情况，每一项都是法院审查的重点。征收决定被确认违法后，无论后续谈判还是主张赔偿，被征收人都将占据主动。

为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体地方行政地名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。