城中村改造推到一半，村委会一纸《收回宅基地使用权决定书》贴上门，限三日内办理补偿安置手续、腾空房屋交出土地。这类文书常被当成"村里自己的事"，实际上，只要它援引《土地管理法》作出，就是法律授权组织实施的行政行为，可以告。济南市槐荫区人民法院在（2021）鲁0104行初134号判决中认定：以市政道路建设为由收回宅基地，不属于《土地管理法》第六十六条规定的"乡（镇）村公共设施和公益事业建设"，且未经村民会议讨论决定、未报原批准用地的人民政府批准，主要证据不足、程序违法，判决确认该决定违法。

一、裁判要旨

村民委员会依据《土地管理法》等法律规定作出收回宅基地使用权决定，属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围，村民委员会是适格被告。农村集体经济组织收回土地使用权，实体上限于《土地管理法》第六十六条列明的三种情形，程序上须经村民会议或者村民代表会议讨论决定，并报经原批准用地的人民政府批准。以市政主干道建设、物流园区开发为由收回宅基地，不属于"乡（镇）村公共设施和公益事业建设"，主要证据不足；未经民主议定程序、未报批的，程序违法。决定在诉讼中被作出机关自行撤销、已不具有可撤销内容的，人民法院依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项判决确认违法。

二、案件基本信息

• 案件类型：行政诉讼（确认收回宅基地使用权决定违法）

• 审理法院：山东省济南市槐荫区人民法院

• 案号：（2021）鲁0104行初134号

• 委托代理：北京圣运律师事务所王有银律师团队

• 诉讼地位：原告某先生；被告济南市槐荫区某街道办事处某村村民委员会

• 争议标的：村民委员会2021年7月19日作出的《收回宅基地使用权决定书》（济槐荫某土地收〔2021〕第5号）

• 审结方式：确认该《收回宅基地使用权决定书》违法；案件受理费50元由村民委员会负担

三、案件事实

某先生是济南市槐荫区某街道某村村民，宅基地上的房屋登记在其名下。2006年，该村借济南物流园区项目建设的契机，实施整村搬迁、村庄改造，经村民代表会议就安置方式、补偿政策等事项形成决议，绝大多数村民已搬迁入住安置房；某先生一户因始终未签订拆迁安置协议，一直未搬。此后，其房屋所占用的集体土地经省人民政府批复征收，但该片土地仍在该村管理范围内。

2021年，济南国际医学科学中心医学大道（青岛路至经十西路）道路建设工程立项。为推进工程建设，该村于2021年7月13日召开村民代表会议，表决事项写明：医学大道系该片区的市政主干道，村段道路红线内的剩余户及地上物需要拆迁清理，如遇不配合的拆迁户，由村民委员会收回宅基地，按照拆迁政策给予安置。7月19日，村民委员会作出第5号决定书，内容两项：一是收回某先生户的宅基地使用权；二是限其自收到决定之日起3日内到村民委员会办理房屋补偿安置手续，腾空房屋并交出土地。7月16日村民委员会曾作出答复，7月27日又作出补偿告知书。

某先生不服，于2021年7月29日向济南市槐荫区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定。诉讼过程中，村民委员会于2021年11月19日以"搬迁安置等问题需进一步研究处理"为由，作出撤销决定书，撤销了第5号决定书并送达。某先生表示对撤销予以认可，但坚持继续本案诉讼。

四、裁判观点与法律适用

第一层，村民委员会是不是适格被告。村民委员会答辩称，自己不是适格诉讼主体，案涉行为不属于行政诉讼受案范围，请求驳回起诉。法院认为，第5号决定书明确载明"根据《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，作出本决定"，属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为；依照《行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告。据此，本案属于行政诉讼受案范围，村民委员会是适格被告。

第二层，实体上够不够格。法院逐条比对《土地管理法》第六十六条：农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权的情形只有三类——为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。法律同时明确，"乡（镇）村公共设施"指由人民政府、村民委员会、乡镇企业及其他企事业单位、社会组织等建设的用于乡村社会公众使用或者享用的公共服务设施、乡村行政管理和社会服务设施、乡村文化教育设施、乡村医疗卫生防疫设施、乡村文艺娱乐体育设施、乡村社会福利和保障设施等；"公益事业"指直接或者间接为乡村经济活动、社会生活和乡村居民生活服务的部门、企业及设施，如自来水供应、公共交通、供电、供气、供热等系统。据此，要收回宅基地，必须举证说明究竟是为了哪一项乡村公共设施或公益事业，并按法律规定提供相关村庄和集镇规划、乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。本案中，村民委员会提交的证据指向的是物流园区项目开发和医学大道道路建设：医学大道是济南国际医学科学中心片区的市政主干道，建成后或许能给村民出行带来便利，但它显然不属于乡村公共设施和公益事业范畴。收回宅基地的主要证据不足。

第三层，程序上走没走到。依照《村民委员会组织法》第二十四条，涉及村民利益的事项，包括宅基地的使用方案，须经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定。农村集体经济组织收回土地使用权，应当先出现《土地管理法》第六十六条的法定收回事由，再由村民委员会召开村民会议或者村民代表会议讨论决定，并报原批准用地的人民政府批准。本案中，村民委员会提交的会议记录、村（居）集体经济组织民主议事表决书，均不涉及收回某先生宅基地使用权这一事项，不足以证明经过村民会议或者村民代表会议讨论决定，也未报经原批准用地的人民政府批准。程序不符合法律规定。

第四层，判什么。法院综合认定：第5号决定书主要证据不足、程序违法；鉴于村民委员会已于2021年11月19日自行撤销该决定书，被诉行为已不具有可撤销内容，依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决确认该《收回宅基地使用权决定书》违法，案件受理费由村民委员会负担。

裁判规则要点：村民委员会援引《土地管理法》作出的收回宅基地决定是可诉的行政行为，村民委员会是适格被告；收回宅基地的实体条件严格限定于《土地管理法》第六十六条三类情形，市政道路、物流园区、商业开发都不在其中；必须经村民会议或村民代表会议讨论决定并报原批准用地的人民政府批准，缺一环即程序违法；作出机关诉中自行撤销的，法院仍可确认原决定违法。

五、法律启示

北京圣运律师事务所王有银律师团队律师提醒：济南及周边区县正在推进城中村改造、片区开发的村民，遇到"收回宅基地""限期腾空交地"这类文书，先看三件事。

第一，看清文书性质，别被"村民自治"四个字挡住。判断标准不是抬头写的是"决定"还是"决议"，而是它援引了什么、产生了什么效果：只要援引《土地管理法》等法律、直接处分宅基地使用权和房屋，就是授权组织实施的行政行为，可以提起行政诉讼；起诉期限从收到文书之日起算，复议60日、诉讼6个月，超过期限再想推翻会难得多。

第二，抓住实体和程序两条线。实体上问一句"是不是第六十六条那三种情形"——为乡村公共设施和公益事业建设、不按批准用途使用、因撤销迁移停止使用，除此之外都不成立；市政道路、物流园区、片区综合开发，无论说得多好听，都套不进这一条。程序上问两句——有没有召开村民会议或者村民代表会议、有没有形成涉及本人宅基地的决议、有没有报原批准用地的人民政府批准。

第三，对方中途撤销，不等于案子白打。本案村民委员会在诉讼中撤销了决定书，法院仍然确认原决定违法。这份确认判决是后续主张赔偿、阻止以同一理由再作决定的基础；如果撤诉，等于把已经拿到的程序成果退回去。

第四，证据先固定。决定书原件与送达回执、村民代表会议记录与表决书、补偿告知书、宅基地和房屋的权属材料，逐份留存；同时通过政府信息公开申请调取项目立项批复、征收土地批复、村庄和集镇规划、土地利用年度计划，看对方到底能不能举出"公益事业"的依据。

六、常见问题解答（FAQ）

Q1：村委会说这是村民自治范围内的事，法院不受理，对吗？A：不对。村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，以村民委员会为被告，属于行政诉讼受案范围；判断关键在文书是否援引法律、是否直接处分宅基地使用权。

Q2：决定书已经被村委会撤销了，还有必要继续告吗？A：有必要。撤销只让行为失去可撤销内容，不消除它已经造成的违法状态；继续诉讼拿到"确认违法"的判决，才有主张赔偿、阻止重复作出同类决定的基础。

Q3：决定书限三日内腾房交地，来不及怎么办？A：履行期限短，不缩短你对该决定提起复议或诉讼的期限；但要注意别用"不理会"代替"走程序"，书面提出异议、保留送达证据、在法定期限内启动救济，三件事同时做。

Q4：城中村改造的补偿安置方案由谁定，村民能不能参与？A：补偿安置方案依法定程序形成并公告，涉及宅基地使用方案等村民利益事项须经村民会议或者村民代表会议讨论决定；对方案本身有异议，可在征收、补偿的相应环节分别主张，不要等到房屋被拆后再回头找方案。

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为保护当事人隐私，本文对当事人姓名、具体村名等进行了脱敏处理。本文案件事实及裁判结果均以相关裁判文书载明内容为依据。