重磅丨圣运所就《土地管理法实施条例》提交立法建议（精选版）:今日拆迁法律话题

时间:2025-05-01 19:40 | 编辑:圣运律师 | 浏览:48

摘要：重磅丨圣运所就《土地管理法实施条例》提交立法建议（精选版），5月24日，国家发展改革委副秘书长赵辰昕在两会期间介绍，“改革土地计划管理的方式、赋予省级政府更大的用地自主权”是今年经济体制改革的着力点和主要举措之一。自

5月24日，国家发展改革委副秘书长赵辰昕在两会期间介绍，“改革土地计划管理的方式、赋予省级政府更大的用地自主权”是今年经济体制改革的着力点和主要举措之一。

自然资源部发布了关于《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）（下简称《条例》）公开征求意见的公告后，北京圣运律师事务所就由律所主任杨圣运律师担纲，共十三位律师从土地法业务领域实务角度积累的相关经验和所遇问题，对《条例》中所涉及的土地法实务疑难问题提出研讨，希望立法部门能在草案修改过程中予以参考，以期更好地实现修法初衷，保障土地权利人合法权益，使新条例更具有可操作性。

《条例》在农村土地三项制度改革方面推出的五项措施：（一）在土地征收中增加编制征地补偿安置方案；（二）明确土地征收公告流程；（三）增加征地补偿费用的构成与预存制度；（四）明确集体经营性建设用地入市的条件；（五）明确了村民对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求。

本文节选与两会热议土地改革举措有关的《条例》立法建议以飨读者。

一、土地征收

草案第二十九条【编制征地补偿安置方案】

实务问题：从实践来看，引发集体土地征收纠纷的很大一部分原因在于补偿方案不合理。实践中，被征收人对征地补偿方案和补偿标准不服不知道如何申诉，严重影响了对其自身权利的救济。因此，该条应当补充补偿安置方案相对应的权利救济内容，这样才能更有利于保护被征收人，也有利于土地征收工作的顺利进行。

立法建议：明确被征收人的权利救济途径，建议该条第二款增加权利救济方式和途径等内容。

草案第三十三条【土地征收公告】

实务问题：土地征收不仅涉及承包人的权利，还可能涉及到其他利害关系人，如果其他利害关系人的权利受到损害，该如何保障其合法权益？其次，针对征收的合法性监督，如何避免政府提交虚假安置材料，如何真正做到事前监督的落实？

立法建议：目前虽然可以针对征地批准行为提起行政复议，但是按照法律的规定，对于省级人民政府的作出征地批准行为只能向省级人民政府提起复议，之后不服，可以申请国务裁决。省级人民政府既承担批准征地的职责又承担复议的职责，同“任何人不能做自己案件的法官”的法律原则相悖，因此，此时的司法救济就尤为重要。建议该条增加“被征收人以及其他利害关系人对省级人民政府作出的征地批准行为不服的，被征收人以及利害关系人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

草案第三十五条【征地补偿费用】

实务问题（一）：关于制定区片综合地价，本条没有规定听证程序，同时立法亦缺少其他制定区片综合地价标准的参考，实务中极容易因补偿标准无法达成一致引发纠纷。

立法建议：根据《国土资源听证规定》第十二条规定：有下列情形之一的，主管部门应当组织听证，拟定或者修改区域性征地补偿标准。因此，制定区片综合地价应当组织听证。由于新修订的《土地管理法》第四十八条规定了区片综合地价的考虑因素。实务中，应当在实施条例中进一步针对不同用途的土地按原用途确定主要考虑的因素。比如农村宅基地的征收一定会涉及到拆迁补偿安置，尤其是城中村的情形，要想保证原有生活水平不降低，则必然需要考虑就近片区的商品房价格，也包括国有土地使用权的价格，以保障居民生活水平不下降。所以针对集体建设用地应当主要考虑土地区位和供求关系的要素。而农用地的用途主要作为农民的收入来源，所以区片综合地价的标准制定应当主要考虑土地产值和人口和经济发展水平的要素。建议本条第一款增加，制定区片综合地价应当举行听证会议，听取被征收集体经济组织及其成员的意见。

区片地价标准应当依据土地管理法第四十八条规定的因素综合考虑，集体建设用地的区片综合地价应当主要考虑土地区位和供求关系的要素；农用地的区片综合地价应当主要考虑土地原用途、土地资源条件和土地产值的要素。

实务问题（二）：本条没有赋予被征地集体经济组织或村民相关救济权利，这使得实务中被征地农民求助无门，不利于土地征收工作的顺利进行。

立法建议：区片综合地价的标准既然涉及到农民的切身利益，就应当给予权利救济的程序，建议该条增加“被征地集体经济组织或半数以上村民对区片综合地价的标准有异议的，可以申请行政复议。”

二、集体经营性建设用地

草案第三十七条【出让、出租条件】

实务问题：本条规定了集体经营性建设用地入市必须必须产权明晰、已依法办理土地所有权登记。实务中，根据《不动产登记暂行条例》的规定，不动产登记的前提就是产权明晰，该条重复叙述，有违立法文字简洁的要求。

立法建议：原条文中的“产权明晰”已经被“已依法办理土地所有权登记”所包含，建议将第二款删除“产权明晰”，只保留“已依法办理土地所有权登记。”

三、宅基地

草案第四十七条【宅基地有偿退出和盘活利用】

实务问题：实践中，农村集体经济组织、村民委员会等在农村治理中具有较大权力，如果不加以适当限制，防止乡村强势力量的干预，必然会导致部分弱势农民“被退出”，该条对农民有偿自愿退出宅基地的情形以及退出程序不够明确。

修改建议：明确农民退出宅基地的情形、退出程序；如，可让进城村民与需地村民直接协议转让宅基地使用权，这样不仅实现了“点对点”式灵活利用，而且减少了需地村民的额外申请宅基地流程，真正起到盘活利用。建议该条增加“规定进一步完善，或制定配套规范性文件，明确农民退出宅基地的情形、退出程序，规范经有偿退出程序收回的宅基地再利用方式。”

结语

作为行政机关执行土地管理法具体行为措施的《土地管理法实施条例》，在其上位法《土地管理法》大修的背景和形势下，该草案的出台为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，也进一步明确了我国土地管理制度改革的具体操作。总的来说，可以归为如下几点：地方政府用地审批权的扩大；简化用地审批、报批效率的加快；明确编制征地补偿安置方案；集体经营性建设用地入市打通城乡二元体制；赋予地方更多自主权；宅基地盘活利用、保障户有所居等，对我国当前土地改革制度发展有着重大意义。圣运律所也将持续关注《土地管理法》配套法律法规的出台与实施。

参与《条例》立法建议撰写的有杨圣运律师、王威律师、黄晓丽律师、黄艳律师、夏丽丽律师、李顺华律师、周荣增律师、孙晓阳律师、王金龙律师、闫会东律师、郑远航律师、陈丽芳律师、黄伟律师。