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养殖场等农用地建设，无需城乡规划部门颁发用地规划许可证

发布时间：
2018-07-31 09:07:41
作者：
圣运律师
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【案情概览】李女士系安徽省蚌埠市龙子湖区某行政村村民，2000年，其积极响应党和政府大力发展养殖业的号召，自力更生、艰苦创业在本

养殖场等农用地建设，无需城乡规划部门颁发用地规划许可证

【案情概览】
李女士系安徽省蚌埠市龙子湖区某行政村村民，2000年，其积极响应党和政府大力发展养殖业的号召，自力更生、艰苦创业在本村承包农村集体土地近10亩经营了一个养鸡场开展蛋鸡、肉鸡等多种经营，养殖数量达到6000余只。2010年，李女士家的养殖场被地方政府划入拆迁范围,双方一直未能就补偿安置问题未能达成一致。

2011年初，蚌埠市国土局、区规划局、镇政府、区政府陆续对李女士下发了《非法占地处罚通知书》、《违法建设通知书》、《违法建设限期拆除通知书》、《违法建设拆除通知书》等法律文件，称李女士所建养殖用房未经合法审批，未依法申领建设用地规划许可证，违反了《城乡规划法》的相关规定，属于违法建筑，限期其自行拆除，逾期将予以拆除。

【法律分析】

本案的关键点是：农用地上建养殖场是否需要城乡规划部门颁发建设用地规划许可证？

根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）之规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，鉴于设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理，相关建设无需城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。

设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地，是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。附属设施用地，是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括：管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。同时，《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》还规定，各省（区、市）国土资源和农业部门可根据本地实际情况，按照上述规定的原则，对生产设施和附属设施用地做出进一步规定。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。

设施农用地的审核流程是：农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，具体可参见《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》。

鉴于设施农用地直接用于或者服务于农业生产、按农用地管理的用地性质，进行相关建设行为自然无需城乡规划部门颁发建设用地规划许可证。地方政府以李女士所建养殖用房未经合法审批，未依法申领建设用地规划许可证，违反了《城乡规划法》的相关规定为由，限期其自行拆除于法无据。

【办案点睛】

实践中，许多农户租用或承包农用地建立各类养殖场，直接用于或者服务于农业生产。在遇到动迁时，政府部门往往会以非法占地、违法建设以及未办理建设工程规划许可证等诸多理由，炮制《非法占地处罚通知书》、《违法建设通知书》、《违法建设限期拆除通知书》、《违法建设拆除通知书》等法律文件，将地上建筑物认定为违法建筑，责令限期自行拆除，恐吓被拆迁户，人为地大大降低补偿安置数额，严重侵犯了广大养殖户的合法权益。对此，需要提请广大养殖专业户注意的是：养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，即直接用于或者服务于农业生产的用途，其性质不同于非农业建设项目用地。因此案例中应腾退的土地应按农用地管理，无需办理建设用地规划许可证，城乡规划部门是无权依照《城乡规划法》对被拆迁人进行处罚的。

【重点法条】

1.《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），农业（农牧、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业、农村经济）厅（局、办、委），新疆生产建设兵团国土资源局、农业局，各派驻地方的国家土地督察局：
　　
随着我国农业现代化发展，传统农业向现代农业转变，特别是近年来农村土地承包经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大，农业设施不断增加，农业生产效益得到提高。为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善设施农用地管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模，现就有关问题通知如下：
　　
一、进一步界定设施农用地范围
　　
依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。

（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：

1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；

2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；

3.水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；

4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。

（二）附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括：

1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；

2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；

3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。
各省（区、市）国土资源和农业部门可根据本地实际情况，按照上述规定的原则，对生产设施和附属设施用地做出进一步规定。

二、区分用地情况实行分类管理

（一）明确设施农用地管理方式。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），按农用地管理。

兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。

（二）合理控制设施农业附属设施用地规模。各省（区、市）农业部门会同国土资源部门，根据农业有关标准、本地区设施农业发展类型和特点，本着从严控制附属设施用地规模、减少对耕地占用与破坏的原则，对设施建设标准做出指导性规定，对各类生产设施和附属设施用地科学制定用地标准。

进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。附属设施用地规模应严格控制，省级国土资源和农业部门可结合本地实际情况，制定不高于上述规定限额的具体标准。

（三）严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。

（四）引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。

三、规范设施农用地审核

农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：

（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。

（二）乡镇申报。乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。

涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。

（三）县级审核。县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符合规定要求的，由县级政府批复同意。

设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台帐管理等相关工作，县级农业部门做好土地承包合同变更和流转合同备案、登记等工作。

国有农场的农业设施建设与用地，由农场提出申请，报农场主管部门初审后，送县或县级以上人民政府审核同意。具体实施办法由各省（区、市）自行规定。

四、加强设施农用地监督管理

（一）切实加强设施农用地的用途管制。经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。国土资源部门切实加强用地监管，农业部门切实加强经营者农业经营能力、经营行为和土地流转合同履行情况的监管。

（二）建立设施农用地监管的共同责任机制。市、县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。市、县国土资源部门会同农业部门加强设施农用地审核同意后的跟踪监管，督促指导设施农用地的土地利用，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。

省级国土资源部门和农业部门应掌握本区域内设施农用地状况，不定期组织开展专项检查，及时总结情况、研究问题，改进管理工作。

（三）设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。县级国土资源部门和乡（镇）国土所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符合规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处；市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。各派驻地方的国家土地督察局在有关督察工作中加强对设施农用地的监督检查，对发现的违法用地督促地方政府及时纠正整改。

（四）严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。

对于已经审核同意的设施农用地，擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设的，擅自扩大设施用地规模的，或擅自改变直接从事或服务于农业生产的设施性质、将设施用于其他经营的，应予及时制止、责令限期纠正和整改；对于逾期未予纠正和整改的，要依法做出行政处罚，恢复土地原状。

各省（区、市）国土资源部门和农业部门要高度重视设施农用地管理工作，按照本通知的规定要求，进一步制定实施办法，切实加强和规范设施农用地管理。此前有关规定与本《通知》不一致的，以本《通知》规定为准。对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。

　　二〇一〇年九月三十日

2. 《土地利用现状分类》 GB/T21010-2007（略）

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