红头文件的可诉性问题,红头文件可以作为法律依据吗:今日拆迁法律话题

在征地拆迁类行政诉讼中，人们应当掌握的诉讼方法论的第一篇章即为哪些行政行为可以诉、哪些行政行为不可以诉。2015年新的《行政诉讼法》出台，扩大了诉讼案件的受理范围，这确实是一个利好消息，那么对于在征地拆迁过程中的行政机关的内部行政行为是否可诉仍旧是理论界热议的话题。

　　最高院发布的指导案例22号魏*高、陈*志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案，旨圣运确内部行政行为外部化后的可诉性问题。该案例明确下级行政机关直接将上级行政机关的批复付诸实施，并对相对人的权利义务产生了实际影响，相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　在征地拆迁领域，司空见惯的情况是被拆迁人不满意补偿，拆迁方通常都会拿出红头文件来逼签，在司法实践中，我们经常会看到行政机关以批复、会议纪要以及函等公文的形式作出一定的行为，对于行政机关以前述公文类形式作出的行为，是否具有可诉性，要具体案件具体分析，不能一概而论。

　　新《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”

　　可见，内部行政行为，并非严格意义上的法律概念，其实只是个学理概念。理论界和实务界只是笼统地将《行政诉讼法》第十三条第(三)项“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”称为“内部行政行为”。

　　对于内部行政行为，可以将其分为两类：一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系，如上级指示、命令、决定与下级服从的关系，批准、批复与申请的关系等。另一类体现为行政机关与其所辖工作人员之间的内部人事管理关系，主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、降职、调动、奖惩等职务关系等。我们本篇文章旨在讨论在征地拆迁领域中的第一种常见的内部行政行为的可诉性问题。

　　对征地批复行为不服能否提起诉讼，有观点认为不可诉，其依据是：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地等自然资源的所有权的行政复议决定为最终裁决。依此规定，国务院或省级人民政府的复议决定是不可诉的，征用土地的批复也应当是不可诉的。

　　对此，我们认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款并未明确规定征地批复不可诉，从复议决定不可诉并不能当然地得出复议决定所依据的行政行为不可诉的结论。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”;第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国务院或省级人民政府征地的批复性质实为征地决定，征地批复中明确记载征收土地的具*位置和面积，对土地权利人产生了必然和确定的法律效果，其已经直接对征地的利害关系人产生利害关系，符合独立的具体行政行为的构成要件。

　　因此，确定一个行政行为是否属于具体行政行为，是否可以依法提起行政诉讼，不能仅仅从公文名称或形式上进行判断，而应当考察公文的实质内容。抓住具体行政行为的特征来具体判断。

　　第一，从行政行为是否针对特定对象上来判断。这里所言的特定对象并不是指对象的数量有多少，而在于对象是否确定，具体行政行为的对象特定，即便涉及人数众多，但只要是可确定的范围，即应当视为对象特定。

　　第二，看行政行为是否具有反复适用性。一个具体行政行为原则上只对特定的主体具有法律拘束力，不具有反复适用性。

　　第三，从是否对行政相对人的权利义务产生实际影响来看。如果行政机关作出的诸如会议纪要、函、批复等公文影响了行政相对人的合法权益，对行政相对人的权利义务产生了直接、外部的法律效果，则属于可诉的具体行政行为，受行政诉讼法的调整。

　　综上所述，以行政批复、会议纪要、函等形式作出的公文是否具有可诉性，关键不是其形式，也不是其名称，而是要综合考察作出相应行政行为是否属于具体行政行为，是否为行政机关意志的体现，是否侵犯了行政相对人的合法权益。如内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时，即产生了内部行政行为外部化的效果，该种行为即符合了具体行政行为的条件，则该行为就具有可诉性。

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内容审核：冯立影律师

来源：头条-红头文件的可诉性问题，

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