“无救济即无权利”?简谈征地司法救济:今日拆迁法律话题

导 读

“无救济即无权利”。在当今法治社会，此断言几乎成为公认的最基本的法原理。在土地征收领域，法律救济的重要性也是不言而喻的。征地作为典型的行政行为，被征收人面临的是拥有强大实力的政府部门，并且征地一般以公共利益为名，此时被征收人的私人利益往往会被有意无意忽视。若于此种不利情形之下，仍不注重对被征收人利益的法律救济，后果可想而知。征地具有过程性，在这一漫长过程之中，征地方诸多行为都会影响被征收人的利益，例如征收决定的下达、征收范围的测定、征收补偿协议的签订等等。当行政相对人的权益被行政行为所影响时，赋予其法律救济是必要的。

实事求是地说，现行征地相关立法涉及法律救济的条款并不少

简要列举如下：

1、《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”第六十条：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”

2、《行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的……”第三十条：“……根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第十一条第二款：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”

但纵览相关法律法规，现行征地救济条款仍然存在如下弊端：

一、救济体系不完善

通过以上简要列举可以得知，法律层面涉及征地救济的只有《行政诉讼法》、《行政复议法》两部程序性质的法律，而《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关利益密切联系的实体法却未作任何规定。程序法需要以实体法作为依据，况且土地作为上述实体法的重要规制客体，其法律救济内容未被涉及实在不符合逻辑及合理法律体系构建的要求。在日后法律修订过程中，一定要克服这一法律漏洞。

二、条款之间存在抵牾之处

举一个典型例子加以说明。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷……集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”从字面意思加以理解本条含义，即可以就承包地征收补偿费用分配纠纷提起诉讼，但就土地补偿费数额提起诉讼的不予受理。初读本条，笔者就陷入了疑惑：除了数额纠纷，被征收人还会就何种承包地征收补偿费用分配纠纷提起诉讼？难道村民会因为分配程序瑕疵（如未通知开会民主商议）就提起诉讼？我想当前村民的民主意识尚未达到如此高的境界。况且，只要分配的数额合理，村民基本上不会对其他瑕疵产生争议，数额大小可谓承包地征收补偿费用分配纠纷的核心问题。禁止就这一核心问题提起诉讼，该条的意义又何在？立法必须廓清法律条文的含义，像此种模糊不清、避重就轻的条文，立法应当避免。

三、司法救济匮乏

法律救济又可简要分为行政救济和司法救济。遍览土地征收法律救济条款，可以得出“行政救济突出，司法救济薄弱”的结论。列举若干条文就可窥见一斑。圣运圣运部发布的《征收土地公告办法》第十五条：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”即违规补偿、安置引发争议的由政府协调、裁决。《土地管理法实施条例》第二十五条：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”而此种现象在地方性法规与政府规章中表现得更为明显。例如《安徽省征地补偿争议裁决办法》第六条：“当事人对征地补偿有争议的，自市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起30日内，向市、县人民政府申请协调。市、县人民政府自收到申请之日起60日内协调完毕。协调达不成协议的，市、县人民政府应告知当事人申请裁决的途径和期限。当事人自协调不成之日起15日内，可向省人民政府申请裁决，并将申请书直接递交省人民政府国土资源行政主管部门；逾期申请的，不予受理。”再比如《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十八条：“被征地农村集体经济组织和被征地农民对征地补偿安置方案有争议的，由市、县（市）人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。协调、裁决争议的具体程序按照有关规定执行。”

行政救济有它的优势，例如方便快捷，节省时间精力资源。但是，这里谈的是“救济”，应当以是否能有效保护被征收人合法权益为标准来衡量某一救济模式的可取性。很显然，行政救济不能完成这一任务。如前所述，征地属于行政行为，由行政机关推进。而行政救济的主持者也是政府。若由政府来救济被征收人的权益，无异于兼“运动员”和“裁判员”于一身，即使事实上能做到客观公平，也不能消除当事人的忧虑，达到息事宁人。更何况同在行政系统内部，有利益纠葛在所难免。换言之，扮演“救世主”的必须是独立的第三方，不为征地进程中的利益纠葛所绊。司法救济当是不二人选。现阶段虽然司法救济的独立性仍有待加强，但相较于行政救济，其更能保障公平性与客观性，并易为公众所接受，达到法效果与社会效果的统一。北京吴*博律师事务所认为，在设计征地法律救济体系时，应慎重选择裁决终局、复议终局，而要将司法终局作为一般原则。

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内容审核：张小华律师

来源：头条-“无救济即无权利”?简谈征地司法救济，

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