陕西高院发布工作指引 统一全省农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件裁判标准（附工作指引全文）， 2020年9月11日，陕西省高级人民法院印发了《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引
2020年9月11日，陕西省高级人民法院印发了《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引》(以下简称《工作指引》)，旨在统一全省法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的裁判标准，依法、妥善审理该类案件，提高审判质效。
背景
近年来，陕西省农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件数量逐年增大，矛盾突出，亟需规范;案件法律适用难、裁判标准不一，需要统一指导;农村产权改革的具体制度措施需要司法实践予以细化落实。为此，陕西高院收集了全省法院三年来此类案件的审判情况，对全省各级法院进行了调研，对反映问题较为典型的部分基层法院进行了走访，并同时与省农业农村厅、省妇联、省卫健委等单位进行研讨。总结了十年来陕西法院此类案件的审判经验和有益做法，借鉴了全国法院此类案件裁判的观点以及全国兄弟法院此类案件的审判经验，研究制定了《工作指引》。
意义
《工作指引》的发布将有利于法院进一步参与农村社会治理，更好的服务和保障社会发展;有利于促进中央关于农村“三权”改革政策落实，为农村产权改革向纵深推进提供司法服务;为妥善解决农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷以及其他收益分配纠纷提供规范。
《工作指引》全文
陕高法发〔2020〕12号
陕西省高级人民法院
关于农村集体经济组织成员土地补偿费用
分配纠纷案件审判工作指引
为依法、妥善审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件，统一全省法院该类案件的裁判标准，提高审判质效，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律和司法解释有关规定，结合我省实际，制定本指引。
第一章 受理与诉讼主体
第一条 本指引所指的农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷是指农村集体经济组织土地被征收、占用等的补偿费用分配中引发的有关侵害农村集体经济组织成员权益纠纷。
第二条 本指引所指的补偿费用包括土地被征收的土地补偿费用，也包括土地未被征收而以该土地调换、租赁、入股等承包经营权流转致土地转移占有而取得的其他补偿费用或收益。
第三条 下列纠纷属于人民法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的受理范围，应当依法受理:
(一)因农村集体经济组织已经承包到户的土地被征收或占用等产生的补偿费用分配纠纷;
(二)因农村集体经济组织未承包到户的其他集体土地被征收、占用等产生的补偿费用分配纠纷。
第四条 下列纠纷不属于人民法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的受理范围，依法不予受理:
(一)当事人仅起诉请求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件;
(二)村民委员会或农村集体经济组织尚未依照法定程序作出土地补偿费用分配方案，当事人起诉请求分配土地补偿费用的;
(三)对村民委员会或农村集体经济组织决定并针对全体成员的分与不分、分配总额提出异议的;
(四)村民委员会或农村集体经济组织作出的土地补偿费用分配方案因违法被人民法院撤销后未重新依法作出新的分配方案，当事人起诉要求分配土地补偿费用或赔偿损失的;
(五)法律、行政法规规定属于政府或相关职能部门行政管理和指导解决的事务和纠纷。
第五条 对于不属于人民法院民事案件受理范围的纠纷，人民法院应当告知当事人向乡镇人民政府、相关职能部门、人民调解组织等反映，通过其他途径解决。
第六条 当事人对土地补偿费用分配方案有异议，并诉请支付相应份额的，以作出分配方案的农村集体经济组织为被告。未成立农村集体经济组织的，以所属村民委员会或村民小组为被告。
农村集体经济组织作出土地补偿费用分配方案，但土地补偿费用由村民委员会或村民小组实际控制的，当事人没有起诉村民委员会或村民小组的，人民法院可以将实际控制土地补偿费用的村民委员会或村民小组列为第三人。
农村集体经济组织、村民委员会或村民小组可以指派代表参加诉讼，农村集体经济组织、村民委员会或村民小组经依法传唤不参加诉讼的，可以缺席审理、裁判。
第七条 “撤村并村”后，当事人因土地补偿费用分配提起诉讼的，以合并后的农村集体经济组织或村民委员会为被告。
能够区分分配款项属于原村民委员会或原村民小组的，人民法院在查明事实部分可以列明区分。
第二章 农村集体经济组织成员的资格审查
第八条 人民法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件，农村集体经济组织抗辩否认原告具有农村集体经济组织成员资格，人民法院应当对农村集体经济组织的抗辩能否成立进行审查，不得以农村集体经济组织成员资格存在争议为由直接裁定驳回原告起诉。
第九条 人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格，应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包经营权、当事人是否在农村集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素综合认定。
第十条 农村集体经济组织抗辩否认原告具有集体经济组织成员资格，人民法院可以要求其明确抗辩的内容是主张原告未取得农村集体经济组织成员资格还是曾经取得集体经济组织成员资格后现已经丧失，并根据其不同的抗辩内容进行审查。
第十一条 对于已经完成农村集体产权制度改革的农村集体经济组织，其已经对农村集体经济组织成员资格以及成员在本集体经济组织所占的股份等作出确认的，应当作为人民法院审查农村集体经济组织的抗辩能否成立的主要依据。
下列情形，农村集体经济组织抗辩否认原告具有本集体经济组织成员资格的，人民法院不予支持:
(一)出生时，父母双方或一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在集体经济组织所在地的;
(二)因婚姻(包括女方迁入男方或男方入赘迁入女方)或收养将户籍迁入本集体经济组织所在地，且在本集体经济组织生产、生活的;
(三)因国防建设、移民等政策性原因迁入本集体经济组织的;
(四)将户籍从其他农村集体经济组织迁入本集体经济组织时，已经通过村民会议或村民代表会议讨论同意其享有本集体经济组织成员资格，或虽未按程序召开村民会议或村民代表会议，但已经取得本集体经济组织的土地承包经营权，在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的;
(五)经民主议定程序召开的村民会议或村民代表会议决定同意，符合村规民约等可以取得本集体经济组织成员资格的其他情形的;
(六)法律或国家政策明确规定可以取得集体经济组织成员资格的其他情形。
第十二条 因方便子女入学、经商等其他原因与农村集体经济组织或村民委员会、村民小组协商将户籍挂在本集体经济组织所在地，农村集体经济组织抗辩否认其具有本集体经济组织成员资格的，应予支持，但当事人与本集体经济组织有明确约定的除外。
陕西省各地放宽户籍准入政策后迁入户籍，其集体经济组织成员资格未经农村集体经济组织或村民委员会、村民小组同意，农村集体经济组织抗辩否认其具有本集体经济组织成员资格的，应予支持。
第十三条 下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格的，不予支持:
(一)农村集体经济组织女性成员婚后未将户籍迁至男方所在地，仍在本集体经济组织承包土地生产、居住生活，且未在男方所在集体经济组织分配承包土地、享受土地补偿费用分配或男方系城镇职工、居民的;
(二)离婚、丧偶妇女将户籍迁回本集体经济组织，并在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的;
(三)因外出经商、务工等原因脱离本集体经济组织所在地生产、生活，但未迁出户籍的;
(四)虽然将户籍迁出本集体经济组织，但仍在本集体经济组织生产、居住生活，且以承包土地为其基本生活保障的;
(五)因在大中专院校学习、服义务兵和服现役不满十二年的士官、服刑将户籍迁出或注销的;
(六)大中专院校学生毕业后户籍迁回原籍且在原籍生产生活的。
第十四条 下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格的，应予支持:
(一)征地补偿方案确定前死亡的;
(二)已经取得其他集体经济组织成员资格的;
(三)将户籍迁出本集体经济组织所在地，且已取得国家公务员、事业编或者已取得城镇企业职工社会保障的;
(四)经民主议定程序召开的村民会议或村民代表会议决定确认，符合村规民约等应认定丧失本集体经济组织成员资格的其他情形，且不违反法律规定和国家政策的。
第三章 土地补偿费用分配的处理
第十五条 人民法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷时，当事人对农村集体经济组织或村民委员会作出的分配方案效力提出异议的，人民法院应当对分配方案进行审查。当事人认为分配方案侵害其集体经济组织成员合法权益的，依法可以主张撤销。
第十六条 土地补偿费用分配方案同时具备下列条件的，确认有效:
(一)分配方案的内容不与宪法、法律、行政法规和国家政策相抵触。部分抵触的，抵触部分无效，其他部分有效;
(二)分配方案经村民会议、村民代表会议民主议定产生，符合民主议定程序。
第十七条 当事人双方对农村集体经济组织收益分配另有约定，但未经村民会议、村民代表会议讨论通过的“收益分配协议书”及有关“保证书”，其效力不能对抗经村民会议、村民代表会议讨论通过的分配方案，人民法院应当根据法律、行政法规审查确认其是否有效。
对名为借款实为分配等行为，应根据查明的法律事实，按行为的实际性质确定其分配是否损害其他成员利益，经审查，确实存在侵害其他成员利益的，依法应认定无效。
第十八条 农村集体经济组织可以对成员参与分配的时间界限作出决定，但不得损害征地补偿方案确定时已经具有集体经济组织成员资格的成员的权益。分配方案未作出决定的，应以征地补偿安置方案确定之日作为界定集体经济组织成员参与分配的时间界限，土地租赁、发包、入股的，以集体资产经营合同签订之日作为界定集体经济组织成员参与分配的时间界限。
第十九条 农村集体经济组织根据本集体经济组织的实际情况和被征收、占用土地的性质和用途，经民主议定程序对成员的分配比例作出决定，当事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明显不合理的，可以予以调整。
第二十条 分配方案排除本集体经济组织成员的分配权，当事人主张按照分配方案分配土地补偿费用，被征收或占用的土地包含了当事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案确定其应得的土地补偿费用金额;被征收或占用土地系未承包到户的集体土地，可以按照一定比例或根据当事人履行义务的实际情况酌情确定其应得的金额。
第四章 几种主体的土地补偿费用分配
第二十一条 与城镇职工、居民结婚，户籍仍在原村、组的农村集体经济组织女性成员，要求享有本集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，应予支持;其所生子女，户口登记在该村、组，要求享有本集体经济组织成员同等权益的，应予支持。
第二十二条 已婚(或再婚)的农村集体经济组织女性成员，婚后未迁转户口且未享受男方所在村组土地补偿费用分配的，其要求户籍所在地的集体经济组织给予其与本集体经济组织成员同等分配的，人民法院应予支持。
第二十三条 离婚、丧偶的女性成员及其所生子女仍在户籍所在地生产、生活的或者虽未在户籍所在地生产、生活但其未享受新居住地集体经济组织收益分配的，其要求户籍所在地集体经济组织给予土地补偿费用分配的，人民法院应予支持。
第二十四条 按照村规民约入赘农村集体经济组织的男性成员，户籍迁入女方所在集体经济组织，并在女方所在集体经济组织所在地实际生产生活的，其要求女方所在地集体经济组织给予其与本集体经济组织成员同等分配的，人民法院应予支持。
第二十五条 夫妻双方均为本村集体经济组织成员，依法收养的子女，办理了户籍登记并在集体经济组织所在地生产、生活的，与该集体经济组织成员所生子女享有同等土地补偿费用分配。
继子女的农村集体经济组织成员资格审查以及土地补偿费用分配，参照上述养子女规定办理。
第二十六条 大中专院校学生，在校就读期间要求享受与原所在集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，人民法院应予支持。
大中专院校学生毕业后户籍仍在本集体经济组织或毕业后户籍又迁回原籍，且回到本集体经济组织生产生活的，其要求享有土地补偿费用分配的，应予支持。
第二十七条 服现役不满十二年的士官、义务兵，要求与原所在集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，应予支持;若国家对其待遇及安置另有规定，其在原集体经济组织的分配，由农村集体经济组织或村民委员会决定。
第二十八条 农户家庭代表人在村集体经济组织分配方案上签字的，可以认定家庭成员对分配方案的认可，其他家庭成员要求确认该代表行为无效的，不予支持。
第二十九条 在2016年1月1日国家全面放开二孩政策前出生的人员，符合当时国家计划生育政策的，农村独生子女、双女户等请求农村集体经济组织依据我省计划生育奖惩政策增加分配份额的，人民法院应予支持。
第五章 工作原则和方法
第三十条 农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件具有政策性强、事实查证难、当事人诉讼能力偏低、矛盾容易激化，处理难度大等特点，审理中要加大调解力度，对于争议大、矛盾突出、涉及面广的案件，应主动与当地党委、政府沟通，争取政府协调。发挥基层调解组织作用，妥善化解矛盾纠纷。
第三十一条 人民法院审理土地补偿费用分配纠纷时，应当对土地补偿费是否已经分配、农村集体经济组织是否有尚未分配的土地补偿费用进行调查了解。对土地补偿费用尚未分配的，应及时协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织暂停分配或留存一定数额的资金。
辖区因城市建设或公共项目建设大量征用农村土地，有发生大量纠纷苗头的，要及时与政府和相关职能部门沟通，提出司法建议，协调政府和相关职能部门指导农村集体经济组织拟订合理合法的分配方案。
第三十二条 在案件审理过程中，要加强对当事人的诉讼指导，帮助当事人选择合适的途径维护自身权利，正确行使诉讼权利。引导当事人接受诉前调解，审理中也可以邀请基层组织代表、基层政府代表参与旁听或调解。
第三十三条 对于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷中的新类型案件，中、基层法院要在审理案件时加强对相关法律问题的研究，注重裁判文书说理，有典型性和重要指导意义的案例应及时向上级法院报告。
第六章 适用范围
第三十四条 本工作指引供全省法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件时参考适用。农村集体经济组织成员其他收益分配可以参照适用。法律、司法解释有新规定或者国家政策有明确要求的，应当按照法律、司法解释的规定和国家政策精神办理。
第三十五条 本工作指引自下发之日起施行。
陕西省高级人民法院
2020年9月11日
随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，由此引发的群体性上访事件也日益突出，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致，笔者试对这类案件法律适用的几个问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、土地补偿费能否直接用于集体经济组织成员分配问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。当时的立法意图是，土地补偿费用于恢复和发展集体生产，禁止用于集体经济组织内部直接分配的。但这些规定因与现实有较大差距，有的农村集体经济组织土地被整体征用，集体经济组织被取消或转化为城市集体经济组织，土地补偿费用如果以集体的名义投资或兴办企业不一定可行，即使部分土地被征用，土地补偿费以集体名义进行资本运作也不一定适合社会资源的优化，故很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员，虽然这种操作长期没有法律依据支持，但是在实践中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致，土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。
对这个问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。最高院以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，承认了长期存在的实践操作，解决了土地补偿费进行内部分配的法律依据问题。最高人民法院副院长黄松有在上述司法解释出台后的2005年7月29日答记者问时明确说明了这点，并认为是集体经济组织自益权的体现。
二、人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件问题。
土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994）第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。这个问题，随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布迎刃而解。按该解释第24条规定，此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，这里的用于分配的土地补偿费数笔者认为属于征地政府给予集体经济组织的土地补偿费，而不是集体经济组织成员诉请要求集体经济组织分配给自己的土地补偿费金额。前者属于行政诉讼范畴，且原告主体是集体经济组织，而后者按该解释应属于民事纠纷内容。
三、土地补偿费分配纠纷案件的性质问题。
对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一，一种意见认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。第二种意见认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确？
第一种意见的理由是:1、按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持，其表述是份额不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。2、此类案件中仅集体经济组织成员资格问题具有有和无两个选择，是容易确定的，法院可以裁判。具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集体经济组织通过民主议事程序讨论，法院无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后，集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配土地补偿款，或新增加成员导致分配金额标准变化，这种合法自治权将与法院裁判冲突，法院裁判将无意义。3、如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配，法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜，这种情况下司法权威将受到极大影响。
但笔者倾向于第二种意见，理由是：1、从司法解释和最高人民法院副院长黄松有答记者时发表的意见看，最高院是将此类纠纷理解为平等民事主体之间的纠纷，很难理解确认民事权益后却不确定民事权益的履行，民事权益确认之诉胜诉后，被告不实际给付，原告再起诉给付，法院如果不受理，则无法通过法律途径解决该类纠纷，社会矛盾仍然存在，如果受理，则分两次起诉显然增加诉累，积累社会矛盾。2、最高院解释中对请求支付相应份额的，应予支持的表述是包含了金额支付意思的。3、集体经济组织分配内部收益时，土地补偿费只是其中一部分，由于人数增减可能引起份额大小变化可以通过其他的收益调剂，当然当事人明确要求限于土地补偿费重新分配份额时，被告应提供依据重新核算原告应获得的份额，由于分别起诉时造成的份额大小不一致应理解为被告自身因素造成的损失，应由被告自行消化，不能认为是前后裁判矛盾或错误。4、司法有效解决社会矛盾和纠纷才是提高司法权威的正确途径，执行难应通过完善执行机制来解决，如果因执行难而萎缩裁判对树立司法权威来说是饮鸠止渴，事实上土地补偿费分配纠纷引发时，很多地方政府并未完全支付所有款项给集体经济组织，而集体经济组织的收益也不仅限于土地补偿费，如果及时采取措施是能够保障执行的。
四、集体经济组织成员资格确定标准问题。
有资格才有权利，成员资格确认问题往往成为是农村土地补偿费分配纠纷案件难以回避的核心问题。最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾进行深入研究，并作为重点问题研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院就没在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。
在全国人大相关解释出台前，审判实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有几种标准。一是纯户籍标准，即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利。并且，如果原告不在户籍地享受土地征收补偿费分配权，在其他地方也无资格享受土地征收补偿费分配权，可能导致其合法权益落空。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍的外，还应与其他成员一样履行义务，才视为集体经济组织成员。三是征地部门确认标准，最高人民法院副院长黄松有在答记者问时中提到土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。
笔者倾向于第三种意见，事实上因人均占有耕地比例不同，给付的土地补偿费标准会不同，故征地部门在征地时按工作程序都会核实集体经济组织成员人数，既然目前司法尚未明确解决该问题标准，而行政机关又应解决该问题，审判中就应以行政解决的结果为裁判依据，这样才能与最高院对该问题的谨慎姿态保持一致。
一、征地补偿款分配依据是什么
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费。
以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
近年来，我省涉及农村集体经济组织收益分配纠纷越来越多，诉诸到法院的此类争议案件明显增加。由于法律法规对如何处理此类争议的规定不尽明确，最高法院有关司法解释亦不一致，各地法院在受理、裁判和执行此类案件时，都程度不同地遇到了一些困难。为了统一全省法院在审理此类案件中的法律适用，省法院研究室在深入调研的基础上起草了《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》(以下简称《意见》)。2005年5月20日至21日，省法院会同省政府妇女儿童工作委员会在西安联合召开了“处理农村集体经济组织收益分配涉诉纠纷”研讨会，邀请省委、省人大、省政府等有关部门和西北政法学院的专家、教授以及新闻媒体的同志参加，征求对省法院《意见》草案的修改意见。2005年12月12日，省法院第26次审判委员会对修改后的《意见》草案进行了讨论，原则予以通过。根据审判委员会的意见，省法院于2006年元月6日召开了由省法院相关审判庭、各中级法院和部分基层法院主管院长参加的研讨会，对意见再次进行讨论，统一了对有关争议问题的认识。现将会议达成的关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见纪要如下，供全省法院在审理这类案件时参照执行。
一、关于案件受理
第一条人民法院受理以下农村集体经济组织成员与其所在的集体经济组织因集体经济组织收益分配发生的纠纷：
(一)因土地补偿费分配发生的纠纷;
(二)因
该内容由 梁勤栓律师 和 律说律答 共创回答 h3>四、农村土地承包征地补偿费分配案件中的法律适用问题随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，由此引发的群体性上访事件也日益突出，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致，笔者试对这类案件法律适用的几个问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、土地补偿费能否直接用于集体经济组织成员分配问题。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。当时的立法意图是，土地补偿费用于恢复和发展集体生产，禁止用于集体经济组织内部直接分配的。但这些规定因与现实有较大差距，有的农村集体经济组织土地被整体征用，集体经济组织被取消或转化为城市集体经济组织，土地补偿费用如果以集体的名义投资或兴办企业不一定可行，即使部分土地被征用，土地补偿费以集体名义进行资本运作也不一定适合社会资源的优化，故很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员，虽然这种操作长期没有法律依据支持，但是在实践中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致，土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。
对这个问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。最高院以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，承认了长期存在的实践操作，解决了土地补偿费进行内部分配的法律依据问题。最高人民法院副院长黄松有在上述司法解释出台后的2005年7月29日答记者问时明确说明了这点，并认为是集体经济组织自益权的体现。
二、人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件问题。
土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994）第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。这个问题，随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布迎刃而解。按该解释第24条规定，此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，这里的用于分配的土地补偿费数笔者认为属于征地政府给予集体经济组织的土地补偿费，而不是集体经济组织成员诉请要求集体经济组织分配给自己的土地补偿费金额。前者属于行政诉讼范畴，且原告主体是集体经济组织，而后者按该解释应属于民事纠纷内容。
三、土地补偿费分配纠纷案件的性质问题。
对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一，一种意见认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。第二种意见认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确？
第一种意见的理由是:1、按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持，其表述是份额不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。2、此类案件中仅集体经济组织成员资格问题具有有和无两个选择，是容易确定的，法院可以裁判。具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集体经济组织通过民主议事程序讨论，法院无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后，集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配土地补偿款，或新增加成员导致分配金额标准变化，这种合法自治权将与法院裁判冲突，法院裁判将无意义。3、如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配，法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜，这种情况下司法权威将受到极大影响。
但笔者倾向于第二种意见，理由是：1、从司法解释和最高人民法院副院长黄松有答记者时发表的意见看，最高院是将此类纠纷理解为平等民事主体之间的纠纷，很难理解确认民事权益后却不确定民事权益的履行，民事权益确认之诉胜诉后，被告不实际给付，原告再起诉给付，法院如果不受理，则无法通过法律途径解决该类纠纷，社会矛盾仍然存在，如果受理，则分两次起诉显然增加诉累，积累社会矛盾。2、最高院解释中对请求支付相应份额的，应予支持的表述是包含了金额支付意思的。3、集体经济组织分配内部收益时，土地补偿费只是其中一部分，由于人数增减可能引起份额大小变化可以通过其他的收益调剂，当然当事人明确要求限于土地补偿费重新分配份额时，被告应提供依据重新核算原告应获得的份额，由于分别起诉时造成的份额大小不一致应理解为被告自身因素造成的损失，应由被告自行消化，不能认为是前后裁判矛盾或错误。4、司法有效解决社会矛盾和纠纷才是提高司法权威的正确途径，执行难应通过完善执行机制来解决，如果因执行难而萎缩裁判对树立司法权威来说是饮鸠止渴，事实上土地补偿费分配纠纷引发时，很多地方政府并未完全支付所有款项给集体经济组织，而集体经济组织的收益也不仅限于土地补偿费，如果及时采取措施是能够保障执行的。
四、集体经济组织成员资格确定标准问题。
有资格才有权利，成员资格确认问题往往成为是农村土地补偿费分配纠纷案件难以回避的核心问题。最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾进行深入研究，并作为重点问题研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院就没在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。
在全国人大相关解释出台前，审判实践中，法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有几种标准。一是纯户籍标准，即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利。并且，如果原告不在户籍地享受土地征收补偿费分配权，在其他地方也无资格享受土地征收补偿费分配权，可能导致其合法权益落空。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍的外，还应与其他成员一样履行义务，才视为集体经济组织成员。三是征地部门确认标准，最高人民法院副院长黄松有在答记者问时中提到土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。
笔者倾向于第三种意见，事实上因人均占有耕地比例不同，给付的土地补偿费标准会不同，故征地部门在征地时按工作程序都会核实集体经济组织成员人数，既然目前司法尚未明确解决该问题标准，而行政机关又应解决该问题，审判中就应以行政解决的结果为裁判依据，这样才能与最高院对该问题的谨慎姿态保持一致。
一、征地补偿款分配依据是什么
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费。
以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
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内容审核：罗思章律师
来源：临律-陕西高院发布工作指引 统一全省农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件裁判标准（附工作指引全文），
