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裁判要旨

(1）根据 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定征收办负责其行政区域的房屋征收与补偿工作的，征收办有权实施相关房屋征收与补偿工作，具有征收主体资格。

(2）按照一般审理规则，评估机构的选定主要属于审查补偿程序的相关法律问题，一般情况下不作为审查征收决定合法性的考量因素。

(3）对于征收范围的确定要秉持符合公共利益需要的基本原则。公共利益的判断可能基于多方面考量而非单一的项目建设目的之考量。只要在征收决定作出之前，行政机关对于符合公共利益的事项有过明确规划并通过一定方式加以体现，或者因公共利益需要对原规划作出了一定程度的调整，都可能成为判断征收决定合法性的正当事由。征收决定往往涉及面广，相关的司法审查应当从 “四规划一计划”的程序合法性和实体合目的性角度全面把握。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2018)最高法行申375号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：伍仁娣，女，1955年1月16日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盛国清，男，1947年7月20日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张志泉，男，1956年12月10日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曹静韵，女，1964年1月12日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：葛明，男，1974年2月6日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

共同委托诉讼代理人：梁宏刚，北京大悦律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省无锡市梁溪区人民政府。住所地：江苏省无锡市解放南路***号。

法定代表人：秦咏薪，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：鲁杰，该政府工作人员。 委托诉讼代理人：孙雄，江苏创凯律师事务所律师。 一审原告、二审上诉人：吴凤娣，女，1954年10月12日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。 一审原告、二审上诉人：盛磊，男，1981年11月1日出生，汉族，住江苏省无锡市梁溪区。

伍仁娣、盛国清、张志泉、曹静韵、葛明（以下简称伍仁娣等5人）因诉江苏省无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省高级人民法院（2017）苏行终449号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

伍仁娣等5人于2016年7月26日以原江苏省无锡市北塘区人民政府（以下简称原北塘区政府）作出的锡北政（2016）1号《无锡市北塘区人民政府房屋征收决定》（以下简称1号《征收决定》）违法、侵犯其合法权益为由，向江苏省无锡市中级人民法院起诉，请求确认1号《征收决定》违法并予以撤销。

一审法院查明：2011年1月3日，原北塘区政府将地铁三号线北塘区范围项目纳入该区国民经济和社会发展计划。2014年6月10日，江苏省无锡市规划局（以下简称无锡市规划局）作出《关于无锡地铁3号线一期工程项目规划情况说明》（以下简称《情况说明》）：地铁三号线一期工程北塘区范围项目符合该市城乡规划。2015年4月20日，原江苏省无锡市国土资源局北塘分局证明地铁三号线一期工程北塘区范围项目符合无锡市中心城区土地利用总体规划。2015年6月1日，无锡地铁集团有限公司就地铁三号线一期工程项目出具房屋拆迁补偿安置资金到位存款证明。2015年6月17日，原北塘区政府作出批复，同意原北塘区政府房屋征收办公室（以下简称原区政府征收办）委托黄巷街道办事处（以下简称原黄巷街道办）、山北街道办事处、惠山街道办事处作为征收实施单位。2015年7月22日，原区政府征收办对征收范围内的被征收房屋的权属、位置、用途、建筑面积进行调查登记的情况进行了公示。2015年10月19日，原江苏省无锡市北塘区社会稳定风险评估领导小组办公室同意无锡地铁集团有限公司就涉案地块项目社会稳定风险评估报告报该办公室备案。

2015年7月13日，原区政府征收办发出《北塘区国有土地上房屋征收项目评估机构公开邀请通告》，针对涉案地块项目公开通知符合条件的无锡市各房地产估价机构报名登记。2015年7月29日，原区政府征收办发布《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的公告》，告知被征收人行使选择评估公司的时间、地点和方式。2015年8月7日，原区政府征收办邀请无锡市锡城公证处进行现场公证，通过公开唱票、计票，超过50%的被征收人选择无锡市嘉广房地产评估有限公司为涉案项目国土房屋征收的评估机构。

2015年10月28日，原区政府征收办组织相关部门对地铁三号线一期工程北塘区范围项目国有土地上房屋征收补偿方案进行论证。同年11月13日，原区政府征收办将无锡地铁三号线一期工程××站国有土地上住宅、非住宅房屋征收补偿方案进行公布，公开征求被征收人的意见。期间，有小部分住户提出修改意见。2016年1月8日，原区政府征收办将补偿方案征求意见反馈情况及修改情况进行了说明。

2016年1月11日，原北塘区政府作出1号《征收决定》。2016年1月14日，原北塘区政府作出《北塘区人民政府关于房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定公告》）并张贴公示，公示载明项目名称、征收范围、征收补偿方案等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在征收范围内进行了公示，对无锡地铁三号线一期工程××站项目正式实施征收。公示同时附《无锡地铁三号线一期工程（北塘区段）××站住宅征收补偿方案》《无锡地铁三号线一期工程（北塘区段）××站非住宅征收补偿方案》。

2016年7月26日，伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、盛纪兴不服该征收决定，提起本案诉讼。本案一审审理期间，盛纪兴去世，盛纪兴妻子吴凤娣和儿子盛磊继续参加诉讼。

一审法院另查明：因江苏省无锡市区划调整，原崇安区、南长区和北塘区已合并成立梁溪区，原北塘区政府及相关职能部门的行政管理职能由梁溪区政府及相关职能部门行使。

一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此，原北塘区政府具有职权对其行政区域的房屋进行征收与补偿，其所确定的房屋征收部门原区政府征收办有权实施无锡地铁三号线一期工程××站项目的房屋征收与补偿工作。

《房屋征补条例》第八条明确了市、县级人民政府作出房屋征收决定必须符合公共利益需要的六项情形，其中第二项为：由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。无锡地铁三号线一期工程××站项目系交通基础设施建设项目，属公共利益项目，符合上述规定。

《房屋征补条例》第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，原区政府征收办组织相关部门进行了论证后将房屋征收补偿方案进行了公布，并公开征求被征收人意见。后原区政府征收办将补偿方案征求意见反馈情况进行了汇总并予以修改，程序符合规定。

《房屋征补条例》第十五条规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，相关部门已对房屋征收范围内房屋的相关情况进行了调查登记，并将调查情况在征收现场进行了公布。

《房屋征补条例》第十三条第一款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，原北塘区政府作出征收决定后即予以公示，公示载明项目名称、征收范围、征收补偿方案等内容和行政复议、行政诉讼权利等事项。

综上所述，原北塘区政府的房屋征收决定行为手续齐全、程序合法，决定内容符合法律规定，伍仁娣、葛明、曹静韵、盛国清、张志泉、吴凤娣、盛磊（以下简称伍仁娣等7人）提出的诉讼理由不能成立。据此，一审法院于2017年1月23日作出（2016）苏02行初96号行政判决：驳回伍仁娣等7人提出的要求确认1号《征收决定》违法并予以撤销的诉讼请求。

伍仁娣等7人不服一审判决，向江苏省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，撤销原北塘区政府作出的1号《征收决定》。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。

二审法院认为：《房屋征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。故原北塘区政府对涉案地块具有实施房屋征收与补偿的法定职权。伍仁娣等7人作为被征收房屋的所有权人，具有提起本案之诉的原告主体资格。

本案在卷证据显示，除葛明外本案其余6位当事人因不服江苏省无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）应无锡地铁公司××站划拨用地申请作出的《国有建设用地划拨决定书》，曾向江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）申请行政复议。江苏省政府2017年1月9日作出的（2016）苏行复第376-1号行政复议决定中认定，上述划拨决定书划拨用地范围，不涉及除葛明外本案其余6位当事人（伍仁娣、曹静韵、盛国清、张志泉、吴凤娣、盛磊）的房屋及房屋使用土地。然而，本案被诉的房屋征收决定所涉及的房屋征收范围，却包含了本案其他6位当事人的房屋。如何认定被诉的房屋征收决定是否符合公共利益的需要，是本案必须审查的问题。地铁作为重要的地下轨道交通设施，涉及公共秩序和公共安全，配套建设相应的警务设施十分必要。实践中，各地城市地铁也多建有派出所，配备必要警务力量，以保障地铁运营和乘客安全。早在本案房屋征收决定作出前的2015年5月25日，江苏省无锡市发展和改革委员会（以下简称无锡市发改委）即作出锡发改许基础（2015）94号《关于无锡市城市轨道交通三号线一期工程初步设计的批复》（以下简称《批复》），同意建设××站派出所。后无锡市政府又于2016年9月8日在锡政会纪（2016）63号《地铁部分场站消防设计验收以及与地铁相关联若干事宜协调会议纪要》（以下简称63号会议纪要）中提出了××站派出所建设方案。无锡市规划局也于2017年9月21日作出地字第320213201700009号《建设用地规划许可证》，进一步明确了××站派出所的具体位置。除葛明外本案其余6位当事人房屋虽不在地铁××站建设划拨用地范围内，但其均在地铁配套设施××站派出所建设用地范围内。虽然上述无锡市政府会议纪要中派出所建设地点在××站四号出入口，而无锡市规划局《建设用地规划许可证》上标示的××站派出所建设地点在三号出入口，两者有所不同。但作为建设项目而言，《建设用地规划许可证》是法定的合法用地证明文件，现××站派出所的建设位置明确、具体，该地段不得用于非公共利益的商业建设。故应当认定被诉的房屋征收决定包含××站派出所的建设，符合公共利益的需要。除葛明外其余6位当事人关于其户房屋不在被诉房屋征收决定征收范围内的主张不能成立，依法不予支持。

梁溪区政府一审中提交的《北塘区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）能够证明涉案项目为无锡地铁三号线一期工程（北塘区段）××站，系原北塘区“十二五”期间主要公共基础设施建设项目之一，符合《房屋征补条例》第八条第二项“由政府组织实施的交通等基础设施建设的需要”的规定。一审法院根据梁溪区政府提供的《十二五规划纲要》《国家发展改革委关于印发无锡市城市轨道交通近期建设规划（2013～2018年）的通知》（以下简称国家发改委通知）、《江苏省发展改革委转发国家发展改革委关于无锡市城市轨道交通近期建设规划（2013～2018年）批复的通知》（以下简称江苏发改委通知）、《无锡市发展改革委关于转发<省发展改革委转发国家发展改革委关于无锡市城市轨道交通近期建设规划（2013～2018年）的批复的通知>的通知》（以下简称无锡市发改委通知）、无锡市规划局出具的《情况说明》、原江苏省无锡市国土资源局北塘分局出具的涉案项目符合土地利用总体规划的《证明》等证据，认定被诉房屋征收决定符合《房屋征补条例》第九条的规定正确。

梁溪区政府一审中提交的《关于地铁三号线一期工程项目房屋征收补偿方案论证会议纪要》《征求公众意见公告》《关于无锡地铁三号线一期工程（北塘区段）××站征收补偿方案征求意见情况及征收补偿方案修改情况的说明》以及拍摄图片等证据能够证明，原北塘区政府组织有关部门对原区政府征收办拟定的涉案项目征收补偿方案进行论证后，于2015年11月13日公布征求公众意见，期限为2015年11月13日至2015年12月12日。2016年1月8日，原北塘区政府作出书面说明，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时予以公布。一审法院认定涉案项目征收补偿方案的制定程序符合《房屋征补条例》第十条、第十一条的规定，并无不当。

梁溪区政府一审中提交了《2015年无锡市北塘区社会稳定风险评估项目报备表》和《轨道三号线××站工程房屋征收项目社会风险评估报告》，其中评估报告由房屋实施单位原黄巷街道办出具，报备表有包括征收人原北塘区政府、报备机关原无锡市北塘区维稳办在内的相关单位的审批意见并加盖了相应印章，此能够证明原北塘区政府作出被诉房屋征收决定前，已经按照有关规定进行了社会稳定风险评估，符合《房屋征补条例》第十二条第一款的规定。梁溪区政府在一审中提交的无锡地铁公司出具的资金安排到位承诺书、银行出具的《无锡市房屋拆迁补偿安置资金到位存款证明》《无锡地铁三号线一期工程（北塘区段）××站住宅征收补偿方案》（安置房源部分）以及在二审庭审中对安置房源的区位和套数作出的详细说明，能够证明涉案项目征收补偿费用除资金外还包括房屋，符合《房屋征补条例》第十二条第二款的要求。从涉案项目已进行的征收进程看，尚未出现被征收人补偿利益受损的情况。

综上，原北塘区政府作出的被诉房屋征收决定符合法律规定，同时梁溪区政府应在征收工作中，进一步做好包括本案伍仁娣等7人在内的所有被征收人的补偿安置工作，依法保障被征收人的合法权益。一审法院对本案的审理认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。伍仁娣等7人的上诉理由不能成立，依法不予支持。据此，二审法院于2017年11月15日作出（2017）苏行终449号行政判决：驳回上诉，维持原判。

伍仁娣等5人向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，确认1号《征收决定》违法并予以撤销。主要事实和理由为：一、《建设用地规划许可证》不是征收决定作出的依据文件，而是在二审期间二次开庭之后，才由规划部门作出的行政许可文件，二审法院将《建设用地规划许可证》作为征地决定合法的证据，属于程序违法，适用法律错误。二、除葛明之外的其他再审申请人的房屋不在征收范围之内，一审法院认定事实错误。三、1号《征收决定》程序违法，缺少建设项目的批准文件及符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等相关材料。四、征收补偿资金没有足额到位、专户存储、专款专用。五、征收补偿方案存在征求意见期限不合法、征求意见流于形式等违法问题。六、征收补偿基准价确定不合法。七、房屋征收部门系事业单位法人而不是政府的内设征收部门，不具有行政权力，征收管理主体违法。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护伍仁娣等5人的合法权益，现申请再审。

本院认为：本案争议的核心问题是被诉的征收决定是否合法，主要涉及以下几个争议焦点问题：一、本案征收决定的作出是否符合《房屋征补条例》规定的形式要件；二、本案的征收范围是否包括除葛明外的其余再审申请人的房屋及其土地；三、××站派出所建设地点的具体位置；四、房屋征收部门是否具有征收主体资格。

关于第一个争议焦点，《房屋征补条例》第九条、第十二条等规定了征收项目应当符合“四规划一计划”、征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等形式要件。从原审法院查明的事实看，经过原北塘区人大讨论通过的《十二五规划纲要》、国家发改委通知、江苏发改委通知、无锡市发改委通知、无锡市规划局于2014年6月10日作出的《情况说明》、原江苏省无锡市国土资源局北塘分局于2015年4月20日出具的《证明》，可以证明涉案项目基本符合《房屋征补条例》规定的“四规划一计划”形式要件；且从被申请人梁溪区政府于二审庭审时提交的《2016年轨道三号线工程（原北塘区段）国土住宅房屋征收补偿费用定额补贴协议书》《地铁三号线××站住宅征收补偿包干协议》《地铁三号线××站非住宅征收补偿包干协议》可知，××站住宅征收补偿总包干费用为3200.3万元，非住宅征收补偿总包干费用为841.37万元，即涉案项目的征收补偿费用5000万元资金已足额到位。从被申请人于一审庭审时提交的无锡地铁建设集团有限公司出具的《承诺书》和中国建设银行开具的存款证明，可以证明涉案项目的资金已做到专户储存、专款专用。涉案项目属于公共利益亦不存在质疑。

关于第二个争议焦点，尽管江苏省政府2017年1月9日作出的复议决定将除葛明外的其余再审申请人的房屋及其土地排除于地铁三号线××站建设项目的划拨用地范围，但除葛明外的其余再审申请人的房屋及其土地之所以被明确纳入本案被诉征收决定所确定的征收范围之内，是由于在作出本案征收决定之前，无锡市发改委已经于2015年5月25日作出相关《批复》，明确了“设××和新区派出所两座”，除葛明外的其余再审申请人的房屋及其土地被纳入××站派出所的建设用地范围内，亦属于征收决定作出之前的地铁站建设配套设施规划事项。无锡市规划局于2015年1月5日核发的《建设项目选址意见书》将再审申请人的房屋及其土地纳入地铁三号线一期工程的红线范围内，对此亦可加以佐证。

关于第三个争议焦点，虽然63号会议纪要中载明××站派出所的建设地点在××站四号出入口，无锡市规划局《建设用地规划许可证》上标示的××站派出所建设地点在三号出入口北侧，经过听证及查阅二审卷宗可认定，前述的四号或三号出入口均指向同一个位置，之所以会出现编号的不同，在最终的编号正式确定之前，系地铁建设和工程管理的标识称谓变动差异之举，而客观事实是有关规划、施工图均标识为同一地块。

关于第四个争议焦点，根据《房屋征补条例》第四条第一、二款的规定，原北塘区政府负责其行政区域的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门即原区政府征收办组织实施其行政区域的房屋征收与补偿工作。因此，原区政府征收办有权实施涉案项目的房屋征收与补偿工作。

在本案听证过程中，再审申请人称其自征收决定公告之日即2016年1月14日才得知其房屋要被征收一事。本院认为，在选择涉案项目评估机构即原区政府征收办于2015年7月29日发布《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的公告》后、被诉征收决定作出前起，部分再审申请人已自认参与了评估机构选择活动，可以推定之前已得知其房屋及其土地将被征收的事实。且涉案项目被诉征收决定作出后，被申请人逐户作出补偿决定，上述一系列补偿决定目前正处于江苏省高级人民法院二审审理期间，因此，再审申请人如有实体利益方面的救济要求，仍可以在针对补偿决定的诉讼过程中依法据理主张，启动补偿决定作出前的本案被诉征收决定的再审程序实无必要。另需指出的是，涉案项目评估机构的选定系在征收决定作出之前，程序上有所不当，但对于本案被诉征收决定而言，对再审申请人的合法权益并不产生实质性影响，按照一般审理规则，此问题主要属于审查补偿程序的相关法律问题，在此予以释明。

综上，伍仁娣等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人伍仁娣、盛国清、张志泉、曹静韵、葛明的再审申请。

---来源于：最高人民法院第三巡回法庭《典型行政案件理解与适用》，中国法制出版社。

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投稿：杜盈

来源：头条-市、县级政府确定的负责征收补偿工作的征收办，具有征收主体资格

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