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虽然征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造都属于广义上的城市更新，是城市更新的手段和方法之一，其具体内涵也有所粘连（例如：“三旧”改造中的征收储备模式就与征收拆迁颇为相似：由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成）。但他们之间到底有何区别？实践中不同模式下的城市更新又有何不同？厘清上述四者的概念，并不是凌空蹈虚的观念游戏，而是浃髓沦肤的实践关涉。

一、相关概念的厘清

城市更新

城市更新的概念起源于西方，是西方国家为了应对城市发展中所出现的问题而提出的一系列的解决方案。学者比安基尼将城市更新形容成为一个“涵盖经济，环境，社会，文化象征和政治层面”的复合概念。这是一个旨在使用一系列工具来振兴已经衰败的城市区域的过程，以在物质、经济、社会、文化等方面使区域增强为目标。城市更新的相关术语也经历了将近一个世纪的演变，从城市重建（urban renewal）到城市再开发（urban redevelopment）、城市复兴（urban Renaissance）、城市振兴（urban revitalization）到如今的城市更新（urban regeneration）。

我国仅用了30多年的时间走过了西方国家200多年的现代城市发展道路。快速城市化在促进城市发展的同时也带来了一些亟需解决的问题，传统的土地利用方式和经济增长方式已难以为继，在城市发展从增量模式逐渐转为存量模式的背景下，以对存量土地的再利用，提升城市经济、物质、社会和环境效应的城市更新逐渐成为新型城镇化建设的重要推动力，城市更新在很大程度上影响着新型城镇化推进的效果，总结、探索和创新城市更新的相关理论、技术、方法和机制已迫在眉睫。党和政府在实践中逐步探索出多种方式，例如：上个世纪末期即存在的国家征收拆迁、辽宁省首倡的棚户区改造、广东省探索出的“三旧”改造等等。

深圳是我国首个探索城市更新政策体系建设的城市。2009年，深圳借鉴香港、台湾的经验，出台《深圳市城市更新办法》，在国内首次提出城市更新概念，其特点主要体现在确认更新改造实施主体、划定“成功更新单元”。2015年，广州市政府印发了《广州市城市更新办法》及配套文件，标志着广州市的城市更新发展正是进入“新常态”。《广州市城市更新办法》将城市更新定义为：“由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。”

征收拆迁

征收拆迁是为国家强制取得财产所有权，因公共利益的需要，以补偿为前提按法定权限和程序强制取得单位或个人不动产所有权的行为。征收拆迁是公权力行为，必须基于公共利益的建设项目的需要方可实施，其主要的法律依据是国务院2011年发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

棚户区改造

棚户区改造我国为提高居民生活质量而进行的重大民生工程。2004年，辽宁省开展全省范围内的棚户区改造工作，属全国首例。2008年底，在全国范围内推行各项棚户区改造工作，2017年，国务院《政府工作报告》明确指出，政府将持续进行棚户区改造工作，再完成棚户区住房改造600万套。2003年，国务院颁布《关于加快棚户区改造的意见》，将棚户区的状态表述为：“住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大”，并作出了基本分类：城市棚户区、国有工矿棚户区、国有园林棚户区、国有垦区棚户区。各地应将在城市规划边界以内的其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。

可见，广义的棚户区改造包含狭义城市棚户区改造、城中村改造以及在城市棚户区改造范围内的国有工矿棚户区。2015年，国务院又将城市危房纳入棚户区范畴之中。故棚户区应为住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大的狭义城市棚户区、城中村、城市危房以及城市规划边界以内国有工矿棚户区。

“三旧”改造

2008年3月，时任总理温家宝在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省。为落实温家宝总理的重要指示精神，全面贯彻科学发展观的要求，广东省委、省政府积极推动土地节约集约利用工作，2008年12月，根据《国土资源部关于与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设工作的函》，国土资源部与广东省人民政府签署了《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》，启动部省建设节约集约用地试点示范省工作，拉开“三旧”改造的工作序幕。

广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）作为纲领性文件指导“三旧”改造工作，“三旧”是指城市范围内的“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”，是在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地工作的重要内容，也是改善城市面貌和人居环境，提升居民生活品质，建设宜居现代城市的必然要求。这些都符合城市更新的内涵及外延，可以说“三旧”改造是特定时期、特定区域内的城市更新的特殊探索。

《广州市城市更新办法》及配套文件（穗府办（2015）56号）依旧是按照以往的“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”的模式进行立法规制，进一步明确了城市更新方式，包括全面改造和微改造两种，旧村庄改造有征收储备、自主改造、合作改造三种模式。应该说新常态下的广州城市更新还是以“三旧”改造为主调。

二、“三旧”改造与征收拆迁的区别

“三旧”改造，特别是旧村庄自主改造或合作改造模式与征收拆迁在实施主体、法律依据、改造模式及流程等方面存在着诸多的不同。二者并不是同一概念的实务，不能说南辕北辙，但也是泾渭分明，不能混淆。

首先，“三旧”改造的的实施主体通常都是村集体经济组织，政府只是审批监督指导部门，不直接参与“三旧”改造项目。而征收拆迁的实施主体则为政府。其次，“三旧”改造主要依据的法律是地方性法规或政策，以广州为例：《广州市城市更新办法》及配套文件、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》。而征收拆迁主要依据则是《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《征收土地公告办法》。最后，旧村改造分为征收储备、自主改造、合作改造三种模式，自主改造是指由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。

征收拆迁一般都是只给予拆迁补偿。而旧村自主改造为了鼓励村民积极参与改造更新，除了给予被改造主体拆迁补偿（面积或货币补偿）外，可能还会给予一定数量的签约奖励金，以加快改造的进度，其实质也是村集体经济组织给予村民的奖励金。

结语

征收拆迁和棚户区改造具有较强的行政属性，而“三旧”改造，特别是旧村庄改造的自主改造和合作改造模式，市场属性更强，具体的实际操作完全由改造主体自己完成，政府（城市更新部门）通常只负责指导、审批、监督。故从事城市更新相关业务的主体应当厘清征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造、城市更新的概念，明晰四者之间的联系和区别，避免发生认知错误，不能将“三旧”改造和征收拆迁、棚户区改造等混为一谈，甚至认为，政府怎么能给予村民签约奖励金这种不相及的看法，给实务操作带来不利的影响。

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投稿：唐书

来源：头条-三旧改造，棚户区改造，征收拆迁，城市更新，你真的分得清吗？

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