嘉峪关酒钢厂拆迁补偿政策,拆迁补偿合同诉讼属何种诉讼 评（2017）最高法行申1145号裁定书,【按】此文目的是提醒百姓打官司前先搞清楚案件的性质；提醒法官、律师在类案检索参考时，要考虑案件的类似度和裁判观点的正确性！关于拆迁补偿合同纠纷的
【按】此文目的是提醒百姓打官司前先搞清楚案件的性质；提醒法官、律师在类案检索参考时，要考虑案件的类似度和裁判观点的正确性！
关于拆迁补偿合同纠纷的诉讼，究竟是属于民事诉讼还是属于行政诉讼，随着2015年《行政诉讼法》的修改与实施，似乎已经尘埃落定了，很多人都倾向性地认为此类合同纠纷诉讼都属于行政诉讼。
但我认为事实并非如此，有些拆迁补偿合同纠纷案件仍属于民事诉讼。有人按照《行政诉讼法》的规定和《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的规定，以最高人民法院（2017）最高法行申1145号行政裁定书（以下简称1145号裁定书）中“对于2015年5月1日前形成的国有土地上房屋拆迁补偿安置协议，公民、法人或者其他组织在2015年5月1日以后提起诉讼的，也应当作为行政案件受理立案，而不再作为民事案件受理立案”的意见向我提出了相反的观点。可我觉得，如果裁判观点错误，即使是来源于最高人民法院的生效裁定，也不能作为类案参考。
最高法1145号裁定书的上述裁判观点为什么是错误的？
最高法1145号裁定书给出的时间节点是2015年5月1日，基于《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》自2015年5月1日起施行。其中有“四、将第十一条改为第十二条，将第一款修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”有人以此为据，认为所有拆迁补偿合同纠纷案件都是行政诉讼。最高法院1145号裁定书不但不顾忌溯及力，而且更进一步，认为：2015年5月1日前形成的国有土地上房屋拆迁补偿安置协议诉讼也属于行政案件。
这显然是不适当的。最高法院1145号裁定书是2017年作出的，而《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》在当时还是有效的。其中明确规定：“二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”，该《批复》直到2019年因《最高人民法院关于废止部分司法解释(第十三批)的决定》 才失效。
分析相关案件究竟属于民事诉讼还是行政诉讼，不仅2015年5月1日是一个时间节点，而且《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始实施的时间2011年1月21日，是更重要的一个时间节点。
一、2011年1月21日之前的拆迁补偿合同的性质是民事合同，如果诉讼，只能是民事诉讼
1、2011年1月21日之前，国有土地上房屋拆迁工作遵循《城市房屋拆迁管理条例》。根据《城市房屋拆迁管理条例》第六条“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”之规定，2011年1月21日之前，国有土地上房屋拆迁工作实行拆迁许可证制度。
2、根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”的规定，申领拆迁许可证的拆迁人是开发商、建筑企业、事业单位或者临时机构，而不是政府行政机关给自己颁发许可证。拆迁人是民事主体而非行政机关。
3、拆迁人是民事主体而非行政机关，就决定了双方的合同是平等主体之间签订的民事合同。
4、《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。”拆迁补偿合同发生争议时的救济方式是仲裁或诉讼，而不论拆迁人是否是行政机关，因被拆迁人不是行政机关，而相关案件不可能是行政诉讼，只能是民事诉讼。
二、2011年1月21日之后的征收补偿合同的性质现在认为是行政协议，但如果诉讼，也未必都是行政诉讼，只有被征收人一方于2015年5月1日后才可提起行政诉讼，房屋征收部门只能提起民事诉讼
1、2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始实施。第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”
2、签订征收补偿合同的主体房屋征收部门与被征收人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”由于签订合同的一方房屋征收部门是行政部门，签订的协议应属于行政协议，此类协议属于行政相对人与行政机关达成的协议，而不是平等民事主体之间达成的协议。
3、即便征收补偿协议属于行政协议，但解决协议纠纷的诉讼也不一定都是行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”
只有被征收人认为房屋征收部门不履行补偿协议约定的义务的，在2015年5月1日后起诉的，才应该提起行政诉讼。
而当房屋征收部门认为被征收人不履行补偿协议约定的义务而提起诉讼的，只能提起民事诉讼。因为行政诉讼的被告只能是行政机关，而被征收人不可能是行政机关。
三、2011年1月21日之后签订的协议，还有一类特殊情况
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理…”
2、2011年1月21日之后，也有许多未完成的拆迁项目，但拆迁人已经取得房屋拆迁许可证，还要继续拆迁。因此，仍然沿用《城市房屋拆迁管理条例》签订拆迁补偿协议。所签订的合同仍然是民事合同。
3、即使这样的合同纠纷延续到了2015年5月1日之后，此类合同诉讼仍然属于民事诉讼，而不适用《行政诉讼法》第十二条的规定。
四、对最高法院1145号裁定书裁判观点的异议
1、根据《城市房屋拆迁管理条例》签订的拆迁补偿协议，不论是在2011年1月21日之前还是之后签订的，都不会因为2015年5月1日《行政诉讼法》第十二条的规定而改变其民事合同的性质。关于拆迁补偿协议的诉讼只能是民事诉讼，而不属于行政诉讼的受案范围。
2、根据《城市房屋拆迁管理条例》签订的拆迁补偿协议的一方——拆迁人不论是否是行政机关，因基于同一合同而诉讼地位应该平等。拆迁人提起诉讼是民事诉讼，被拆迁人基于同一合同提起诉讼，也应该是民事诉讼。
3、有人将最高法院1145号裁定书裁判观点局限于拆迁人为行政机关的案件，而认为此类纠纷属于行政诉讼，这是以画地为牢的思维妄图套用2015年5月1日《行政诉讼法》第十二条的规定，这种观点没有法理学的依据。
4、2015年5月1日《行政诉讼法》实施后，第十二条规定将征收补偿等行政协议纳入行政诉讼受案范围后，司法机关仍然要认真审查拆迁补偿合同或者征收补偿合同的性质，而不能一概而论。最高法院1145号裁定书裁判观点忽略了拆迁主体、征收主体的变化，忽略了合同的性质，忽略了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“沿用”规定。
特别是最高法院2021年1月1日开始实施的《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》才变更“83.房屋拆迁安置补偿合同纠纷”为“92.民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷”不仅此前规定有“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”案由，此后还仍然保留着“民事主体间房屋拆迁补偿合同纠纷”案由，可见即使是最高法院自己确定的案由规定也没有一概而论否定某些拆迁补偿合同案件的民事案件的性质。
5、最高法院1145号裁定书所审理的其实是集体土地房屋征收的案件。集体土地房屋征收与国有土地上房屋征收虽然类似，但有重大区别：集体土地征收适用《土地管理法》，房随地走，征收主体是政府；国有土地上房屋拆迁曾适用《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁主体是具有许可证的拆迁人，地随房走；后适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也是地随房走，而且赋予了征收行政部门以诉权，因此，在审理集体土地上房屋征收问题的裁定中，发表对国有土地上房屋征收案件的观点，不仅超出了案件审理范围，而且将具有重大区别的案件作为同类案件来阐述，不是审慎的作法。
五、讨论1145号裁定书的意义
虽然，随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，而涉及《城市房屋拆迁管理条例》的案件越来越少，但是，由于很多相关案件没有达到案结事了，讨论最高法院1145号裁定书仍然具有重大现实意义。因为一些法律人士还在以此主张“征收补偿合同纠纷案件属于行政诉讼范围”。
《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》实施后，很多法官、律师都主动进行类案检索。这对于统一裁判尺度，促进司法衡平与司法公正，无疑具有积极意义。但是，在类案检索过程中，对于检索到的案例应认真审查，对于裁判观点具有错误的案例，不能作为案件审理的参照。哪怕是最高法院已经生效的裁判文书，也要在参考前认真审查，而不能盲目参照。
虽然2020年1月1日开始实施《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”为行政征收部门设立了一个新的行政决定程序，但是在此前已经诉讼，而没有作出行政决定并申请执行的征收补偿合同纠纷案件的审理，仍不能一概而论地都确定属于行政诉讼。
至于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》能否超越《国有土地上房屋征收与补偿条例》而为行政征收部门设定一个行政决定程序，这得另当别论。
法律分析：按照最高法《民事案件案由规定理解与适用》的规定，一级案由为物权纠纷和债权纠纷；二级案由相对应确定为用益物权组织和合同纠纷；三级案由相对应确定为土地承包经营权纠纷和农村土地承包合同纠纷。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
法律分析：房屋拆迁安置补偿合同属于行政协议，纠纷属于行政纠纷，可以提起行政诉讼。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
法律分析：应当写明被拆除房屋的现状、房屋拆迁补偿方式、房屋拆迁补助费、拆迁人与被拆迁人双方的权利义务等。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
律师解答：
应当写明被拆除房屋的现状、房屋拆迁补偿方式、房屋拆迁补助费、拆迁人与被拆迁人双方的权利义务等。
参考法条
《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
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投稿：顾芮
内容审核：黄旭晖律师
