圣运律师代理房屋所有权注销登记行政诉讼案

——河北省高级人民法院（2023）冀行终1647号行政裁定书案例

胜案结果：河北省高级人民法院二审裁定撤销一审驳回起诉裁定，指令保定市中级人民法院继续审理，确认政府要求不动产登记中心注销房屋所有权证的函件属于行政诉讼受案范围，有力维护了当事人的诉权

案件基本信息

案件类型： 房屋所有权登记行政诉讼（受案范围争议）

案由： 不服房屋所有权注销登记要求行政诉讼

审理法院： 河北省高级人民法院（二审）

案号： （2023）冀行终1647号

上诉人（原审原告）： 崔某某、谢某某

被上诉人（原审被告）： 保定市莲池区人民政府

代理律师： 北京圣运律师事务所律师刘超、实习律师孙柯

（裁定书载明，上诉人委托代理人刘超为北京圣运律师事务所律师，孙柯为北京圣运律师事务所实习律师）

一、案件背景

上诉人崔某某、谢某某共同所有的房屋位于保定市莲池区双胜街94号院94-17号，持有合法有效的《房屋所有权证》（证号：0201003006）。该房屋因“保定市莲池区双胜街棚户区改造项目”被纳入征收范围。

2022年7月8日，莲池区政府向上诉人作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》（莲政征补〔2022〕001号），并于同日将上诉人的房屋强制拆除。上诉人对补偿决定不服，申请行政复议被维持后，向保定市中级人民法院提起诉讼。2023年3月28日，保定市中级人民法院作出（2022）冀06行初292号行政判决，以补偿决定主要证据不足为由，撤销了该补偿决定及维持该决定的复议决定。

2022年7月25日，莲池区政府向保定市不动产登记中心出具《关于办理双胜街棚户区改造项目房屋所有权注销登记的函》（莲政函〔2022〕189号），称“房屋征收补偿工作已完成，征收补偿已全部到位，地上房屋已全部拆除完毕”，要求办理包括上诉人在内的14户房屋所有权注销登记手续。此后，保定市不动产登记中心依据该函发布了上诉人的《不动产权证书/登记证明作废公告》，上诉人的房产证被公告作废。

上诉人对强制拆除行为不服，向保定市人民政府申请行政复议，复议决定确认莲池区政府拆除上诉人房屋的行为违法。上诉人对房屋所有权注销登记的函件提起诉讼，请求撤销该函件。一审法院以“该函件系向保定市不动产登记中心作出，对外不产生法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定驳回起诉。上诉人不服，向河北省高级人民法院提起上诉。

二、案件争议焦点

1. 被诉函件是否属于行政诉讼受案范围？

《保定市莲池区人民政府关于办理双胜街棚户区改造项目房屋所有权注销登记的函》（莲政函〔2022〕189号）系莲池区政府向保定市不动产登记中心作出的函件，形式上属于行政机关之间的内部函件。该函件是否属于可诉的行政行为，还是仅属于内部行政行为、对当事人权利义务不产生实际影响，是本案的核心争议。

2. 被诉函件的法律效力是否已“外化”？

被诉函件虽然形式上系向不动产登记中心作出，但内容明确要求“请贵中心依据此函，办理房屋所有权的注销手续”，不动产登记中心据此发布了上诉人的《不动产权证书/登记证明作废公告》，上诉人的房产证已被公告作废。该函件的法律效力是否已经“外化”并对上诉人的权利义务产生实际影响。

3.《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条如何适用？

《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定，人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的，不动产登记机构直接办理不动产登记。本案中，补偿决定已被生效判决撤销，被诉函件是否具备合法的前置基础，该条款的适用条件和法律后果如何认定。

三、律师代理思路

北京圣运律师事务所律师接受委托后，围绕被诉函件的法律性质、可诉性及对当事人权利义务的实际影响展开代理工作。

（一）精准论证被诉函件属于行政诉讼受案范围

律师从以下角度论证被诉函件的可诉性：

被诉函件并非单纯的内部行政行为。虽然函件形式上系莲池区政府向保定市不动产登记中心作出，但其内容明确载明“请贵中心依据此函，办理房屋所有权的注销手续”，是针对特定主体（上诉人）就特定事项（注销房屋所有权证）作出的具体指令。

被诉函件的法律效力已经“外化”。保定市不动产登记中心已依据该函发布了上诉人的《不动产权证书/登记证明作废公告》，上诉人的房产证已被公告作废，上诉人的不动产物权受到了现实的、直接的侵害。

本案不符合内部行政行为排除司法审查的法定情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉函件对上诉人的不动产物权产生了实际影响，不符合该排除情形。

（二）援引《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条论证函件的外部效力

律师向二审法院阐明：

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条的规定，不动产登记机构在收到人民政府要求注销登记的函件后，需直接办理相关注销登记事项，不具有审查或拒绝执行的裁量权；

因此，被诉函件实质上直接决定了不动产登记机构的登记行为，其效力直接及于上诉人，而非仅仅是“建议”或“征求意见”；

被诉函件已成为上诉人房产证被公告作废的直接依据，对上诉人的权利义务产生了确定的影响。

（三）强调补偿决定已被撤销的事实基础

律师向二审法院强调：

保定市中级人民法院（2022）冀06行初292号生效行政判决已撤销了案涉征收补偿决定；

被诉函件中“征收补偿工作已完成，征收补偿已全部到位”的核心事实依据已被生效判决否定；

补偿决定未生效，注销登记的法定前提已不存在，被诉函件对上诉人权利的影响更加显著和紧迫，更应当纳入司法审查范围。

（四）争取二审撤销一审裁定、指令继续审理

律师的诉讼策略目标是：争取二审法院撤销一审驳回起诉的裁定，确认被诉函件属于行政诉讼受案范围，指令一审法院继续审理实体问题。一旦该目标实现，将有效维护当事人的诉权，并为后续实体审查扫清程序障碍。

四、二审法院审理情况

河北省高级人民法院依法组成合议庭审理本案，对被诉函件的法律性质及可诉性进行全面审查。

（一）关于被诉函件是否属于行政诉讼受案范围

二审法院认为：

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条的规定，人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的，不动产登记机构直接办理不动产登记。

本案中，被诉《保定市莲池区人民政府关于办理双胜街棚户区改造项目房屋所有权注销登记的函》（莲政函〔2022〕189号）载明：“拆迁区域内尚有14户权利人的房屋所有权证尚未注销（详见附表）。目前，上述房屋征收补偿工作已完成，征收补偿已全部到位，地上房屋已全部拆除完毕。请贵中心依据此函，办理房屋所有权的注销手续。”

据此，被诉函件直接要求注销崔某某、谢某某房屋所有权证。

（二）关于被诉函件是否对上诉人权利义务产生实际影响

二审法院认为：

根据上述《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，保定市不动产登记中心需根据函件直接办理相关注销登记事项。

崔某某、谢某某的不动产证书已被公告作废，被诉《保定市莲池区人民政府关于办理双胜街棚户区改造项目房屋所有权注销登记的函》（莲政函〔2022〕189号）已实际执行，对崔某某、谢某某的权利义务产生了实际影响。

因此，对案涉函件不服提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

（三）关于一审裁定是否正确

二审法院认为：

一审法院认定被诉函件系莲池区政府向保定市不动产登记中心作出，对外不产生法律效力、对崔某某、谢某某的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。

一审法院适用法律错误。

（四）关于二审裁定结果

二审法院认为：

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销保定市中级人民法院（2023）冀06行初492号行政裁定；

二、本案指令保定市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

五、裁定结果

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，河北省高级人民法院裁定如下：

一、撤销保定市中级人民法院（2023）冀06行初492号行政裁定；

二、本案指令保定市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

六、律师点评

本案是一起典型的政府函件可诉性争议案件，涉及征收补偿决定被撤销后，政府要求不动产登记机构注销房屋所有权证的函件是否属于行政诉讼受案范围的程序性争议，对征收拆迁领域中“内部函件”的司法审查标准具有重要的规则示范意义。

对行政机关的警示：

不得以“内部函件”形式规避司法审查。 本案中，莲池区政府向不动产登记中心出具的189号函件，虽形式上系政府内部之间的函件，但其内容直接要求注销上诉人的房屋所有权证，且不动产登记中心已据此实际执行、上诉人的房产证已被公告作废。河北省高级人民法院明确认定，该函件“已实际执行，对权利义务产生了实际影响”，属于行政诉讼受案范围。行政机关不得以函件的“内部性”为由，规避司法审查。

征收补偿决定被撤销后，基于该决定作出的后续行政行为面临合法性挑战。 本案中，补偿决定（莲政征补〔2022〕001号）已被生效判决撤销，被诉函件中“征收补偿工作已完成，征收补偿已全部到位”的事实基础已不复存在。在补偿决定被撤销的情况下，政府要求注销房屋所有权证的函件更应当接受司法审查。

不动产注销登记必须遵循法定条件和程序。 《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定，人民政府依法做出的征收或收回不动产权利决定生效后，方可要求注销登记。补偿决定未生效或已被撤销的，注销登记缺乏合法的前置基础，政府据此作出的注销要求存在合法性瑕疵。

对被征收人的启示：

“内部函件”也可能具有可诉性。 本案中，河北省高级人民法院通过裁定明确了判断行政行为可诉性的实质标准：不局限于行政行为的形式（是否“内部函件”），而是看该行为是否对当事人的权利义务产生了实际影响。被征收人在面对政府以“内部函件”形式作出的不利决定时，不应轻易放弃诉权，而应当从“实际影响”角度主张可诉性。

不动产登记机构依据政府函件作出的公告，可以作为证明“实际影响”的证据。 本案中，上诉人通过到不动产登记中心复印不动产登记簿，发现自己的房产证已被公告作废，这一证据成为证明被诉函件“已实际执行、对权利义务产生实际影响”的关键材料。被征收人应当定期关注不动产登记信息的变化，及时发现并固定相关证据。

关联行政行为的诉讼策略应统筹考虑。 本案涉及征收补偿决定诉讼、强制拆除行为复议、注销登记函诉讼等多个关联案件。上诉人在补偿决定被撤销后，及时对注销登记函提起诉讼，形成了完整的权利保护链条。被征收人在维权中应当关注各关联行为之间的逻辑关系，及时对后续行政行为提起诉讼，防止权利进一步受损。

专业律师的介入对于突破程序障碍至关重要。 本案中，一审法院以“不属于受案范围”为由裁定驳回起诉，属于程序性障碍。圣运律师通过援引《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条关于“不动产登记机构直接办理注销登记”的规定，精准论证被诉函件对外产生法律效力、对当事人权利义务产生实际影响，成功促使二审法院撤销一审裁定、指令继续审理，为当事人争取了实体审查的机会。

关于行政诉讼受案范围的裁判规则：

本案二审裁定确立了判断行政行为可诉性的实质标准：不局限于行政行为的形式或名称（是否“内部函件”），而是看该行为是否对当事人的权利义务产生了实际影响。即使行政行为的相对人是其他机关（如不动产登记中心），只要其法律效力已经“外化”并对公民、法人或其他组织的权利义务产生了实际影响，就应当纳入行政诉讼受案范围。这一裁判规则对于保护当事人诉权、防止行政机关以“内部行为”规避司法审查具有重要的制度意义。

七、案件关键词

房屋所有权注销登记、政府函件可诉性、内部行政行为外化、行政诉讼受案范围、征收补偿决定撤销、不动产登记注销、实际影响认定标准、二审撤销一审裁定、指令继续审理、棚户区改造项目、北京圣运律师事务所案例