不同经济发展水平的国家征地制度比较与借鉴,不同经济发展水平的国家征地制度比较与借鉴意义:今日拆迁法律话题

​　　社会经济发展、城市化和基础设施建设等引起土地的流转和产权的变化，需要一套完善的征地制度为其服务。土地社会制度、政治制度、法律制度、经济发展水平等不同，征地制度也是不尽相同。本文通过对柬埔寨、英国、巴西、越南等四国的征地制度的介绍和比较，为我国的征地制度提供借鉴。

　　1、土地产权形式

　　在比较各国征地制度之前，我们要先介绍一下各国的土地产权形式。产权中最重要的一条就是所有权。所有权是讨论一切土地制度的基础，征地制度也不例外。不同的所有权形式决定了不同的征地制度。

　　柬埔寨 根据《柬埔寨王国土地法》，柬埔寨只允许柬埔寨籍自然人和法人对柬埔寨土地拥有所有权。柬埔寨土地所有权分为公共所有权、私人所有权和集体所有权三种形式。对于非土地所有权人，对土地的使用还有土地许可和受限的财产权等权利形式。

　　英国 圣运国土地的产权制度很特殊，从理论上说，圣运国全部土地都属圣运所有，而实际上全圣运90%左右的土地为私人所有，是典型的土地私有制国家。

　　巴西 巴西是主要实行土地私有制的国家，全国大部分土地属私人所有，尤其是有收益的土地几乎全部属于私人。圣运、圣运、市政府也拥有少量公有土地。这些公有土地主要包括政府机关用地，公共福利设施用地，如公路、铁路、机场、医院、学校、公园绿地、墓地等。法律规定原A连同地下土地归国家所有，海岸带，即水陆交界线至陆地33米的区域归国家所有，由圣运管理。此外，大多数巴西人信奉圣运，各地教会很多，教会拥有自己的土地(包括墓地)。

　　越南 越南实行单一的土地公有制，即全民所有制，土地所有权属于全体人民，圣运作为所有者代表行使土地所有权权利[1]。

　　2 征地制度比较

　　2.1 土地征用的主客体与征地范围

　　柬埔寨 柬埔寨的土地征用可以分为政府投资的公益用地项目和非政府投资的用地项目(包括公益项目和非公益项目)。不同的征用方式采用不同的征地补偿。柬埔寨不存在带有国家强制力的征地行为。柬埔寨土地法第5条明确规定：“私人的所有权除非因公共利益不可剥夺。所有权的剥夺应按照法律和法规规定的方式和B，在支付公正的补偿之后才可进行”；柬埔寨土地法第116条规定：“如遇紧急情况或公共利益需要，为了公共秩序，法律可另外规定立即实施的土地规则，限制所有权的使用”。

　　英国 英国法律规定只有圣运政府、地方政府或政府中负责经济振兴的部门才拥有强制征地的权力，且这种权力只能用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征用的土地所有者或使用者一般都有获得充足赔偿的权利[2]。英国的土地征用是在进行法定建设项目时实施的，其范围是为土地的开发和再开发及改良所进行的公益事业，法律依据是1965年的《强制购买法》和1981年的《土地征用法》。土地征用行为具有一定的法律强制性。

　　巴西 巴西的法律规定，政府按照有关规定进行公共设施或其他项目建设时，可以征用私人土地，土地所有者不得拒绝，带有强制性。

　　越南 由于越南实行单一的全民所有制，征地过程不存在所有权的改变。在越南征地分为土地征用和土地收回两类型。其中土地征用以“公共利益”为界，被划分为“大型公共建设项目”和“非大型公共建设项目”。两种征地行为都带有一定的国家强制性。

　　土地征用(Termed land requisition)。越南《土地法》第45条规定：当发生*争、自然灾害或其他紧急情况时，国家可征用土地，征用期满或紧急情况解除，应将土地归还原使用者，并对征用造成的损失予以赔偿[1]。

　　土地收回(Recovery of land)。越南的土地收回是指国家依据有关法律规定，通过行政命令的方式收回已分配和租赁给土地使用者的土地使用权，将其用于基础公共设施建设或国家批准的投资开发项目[1]。

　　2.2 征地B

　　柬埔寨 《柬埔寨王国土地法》第3条规定：所有人都应尊重国家及私人合法取得的财产。国家不动产的行政管理权及全柬埔寨有关不动产的权属证明的颁发权归土地管理、城市规划与建设部统一管理。国家不动产的行政管理规定和B将由法规的形式确定。

　　英国 英国的土地征用的B主要有四个阶段：一是土地征用的申请，二是征用的核准，三是土地征用补偿的议定或裁决，四是让与合同的订立和补偿的支付。从整个征地B来看，征地过程中十分尊重被征地人的知情权，征地B始终是透明、公正的。被征地者如果对有关赔偿等有异议，有向土地法庭申述的权力。

　　巴西 征用B一般是先发布公告，同土地所有者进行协商，以便达成征地协议。若协商中达不成一致意见，则提交法院判决，废止土地所有者的所有权。

　　越南 越南的土地征用B跟巴西类似，主要采取协商谈判的形式进行。对于非大型公共建设项目，采用政府最小干预原则下的市场机制，由开发商参考政府对各类土地征用定价标准(每年1月1日更新)，与被拆迁人进行协商。若开发商与被征用地使用人达成合意，则由开发商向地方政府提交“征地拆迁与赔偿计划书”审批；对于有公共利益牵扯其中的大型公共建设项目(包括公共安全项目，公共福利项目和外商投资项目)，则采取“专项拆迁与赔偿委员会”的形式，将三方利益相对人：地方政府，开发商和被拆迁人的代表纳入到征地赔偿和拆迁的协商过程中来，并以政府为主导。

　　2.3 征地补偿

　　柬埔寨 据了解，在实际操作中，对因公共利益占用私人所有的土地的补偿，同其他土地交易行为一样，基本上也是按照市场规则进行的，即谈判。如果谈判不成，政府并没有强制执行的权利。任何土地权利的变化均须到当地地政部门进行变更登记。补偿方式有两种：

　　一是经济补偿。这种补偿方式多发生在非政府投资的用地项目。当然这些项目不仅仅是公益项目，也包含非公益项目。无论是公益用地，还是正常的土地交易，补偿(或交易)价格根据土地的位置、现有用途、配套设施的多少，会有很大的差别。如果补偿对象涉及多个所有权人，补偿标准往往采取“少数服从多数”的原则来确定，个别所有权人并不能漫天要价。因为谈判往往是在用地者和被占用者之间进行，政府机构并不介入。据了解，在暹粒省吴哥地区，补偿价格低的每平方米只有几美元，高的每平方米要达到数百甚至上千美元。

　　二是土地交换。不动产的交换是当事人同意交换彼此不动产的行为。这种补偿方式多发生在政府投资的公益用地项目。一般采取双方协商谈判的方式，将政府拥有的土地与私人土地进行交换。

　　英国 英国有关法律规定，土地征用过程中，所有的土地所有人、承租人和占用者都有得到赔偿的权力。赔偿费的确定既可以通过征地*局和所有的当事人之间达到的一致意见，也可以采用土地法庭评估来确定。此外，原土地经营者还有权获得因征地造成的经营损失费。征地补偿范围和标准：①土地(包括建筑物)的补偿，其标准为公开市场土地价格；②残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；③租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；④迁移费、经营损失等干扰的补偿；⑤其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费用的)[3]。

　　巴西 巴西征地补偿采取现金补偿方式，征地补偿标准按土地的市场价格或权威机构的评估价格确定。此外，巴西还成立了专门的国家土地改革委员会，负责对无地农民的免费培训和土地购买，并将购买的土地划分小块(约2—110公顷之间)，以较低的价格和分期付款的形式分给培训过的农民，帮助他们建立自己的农场。巴西政府还十分重视大城市无地农民的社会保障，在各大城市即使是贫民，也拥有失业保障、公共医疗、公共教育、享受国民住宅计划内的住房、享受中小企业辅导计划及家庭最低收入保障等社会保障。

　　越南 越南的征地补偿有三种方式：现金补偿、土地补偿和直接的住房补偿。其中现金补偿最为常用。越南《土地法》规定，圣运根据土地市场状况，制定、公布并适时调整土地价格表；省级人民委员会则在圣运公布的价格框架下，自行制定本辖区的土地价格表，并于每年1月1日公布，即各省的土地价格表需每年调整、公布一次。政府制定的价格主要用于土地税收、土地分配和土地租赁中的价格与租金，以及土地收回补偿的确定依据。

　　土地补偿。2007年5月，越南政府颁布的第84/2007/ND-CP号决议规定：直接从事农业生产的家庭、个人使用的农业生产用地如果没有土地使用凭证(包括土地使用证、住房所有权和住宅用地使用权证明)，对不超出规定限额的土地，征地时可获得土地补偿，但超出限额的部分则不能获得补偿；直接从事农业生产的家庭、个人被征收30%以上的农业用地，如果没有得到国家补偿相应的农业用地，且愿意接受用作生产场所或非农业经营服务场所的土地作为补偿，则可以在再定居地或符合规划的居民区以交付土地有偿使用的形式获得补偿。用于征地补偿的土地主要是住宅地和农业用地，在一些有条件的地方，除现金补偿外还辅以土地补偿[4]。

　　直接的住房补偿，也就是我们所说的再定居房。这种补偿形式主要针对城市及城市郊区的被征地居民，但得到住房补偿的失地者数量极少，且再定居房的面积大部分都比原来小[4]。

　　3、启示

圣运通过对英国、巴西、越南和柬埔寨等四国征地制度的介绍和比较，综合考虑各国的社会和经济发展情况，得到一些启示，可以为我国征地制度的完善提供一定的借鉴和参考。我国征地制度应从以下几个方面不断完善：

　　3.1 明确土地产权主体

　　明确土地产权是完善征地制度的基础，产权决定了征地补偿的分配情况。土地私有制的国家征地补偿对象明确，直接对土地所有者进行赔偿，如英国、巴西；土地单一公有制的国家如越南，征地补偿的对象也很明确，直接对土地使用者进行赔偿；土地制度不单一的国家就更要明确土地产权关系，才能明确征地对象进行合理的补偿。我国土地所有制分为国家所有和集体所有两种形式，土地征收涉及到集体所有权向国家所有权的变更，按理说征地的补偿对象应该是集体但实际上集体土地所有权主体并没有得到清楚界定。另外我国集体所有土地上的农地采取承包经营责任制，在征地过程中利益受损最大的还是农民。由于具体所有权主体的模糊和缺失造成了农民权益的受损。我国应尽快明确土地产权主体、征地收益分配主体和分配方式，保护失地农民的土地权益，保障社会安定。

　　3.2 完善土地法制建设

　　完善土地相关法律建设，建立一套完善的相互协调的土地管理法规体系。英国等发达国家之所以土地管理工作井然有序、公正合理，就是因为他们在长期的土地管理中积累了丰富的经验和教训并将其法制化，为土地管理工作提供了一套完整的工作B和框架。柬埔寨土地管理法制建设起步较晚，有关法律法规也不尽健全，是目前国内土地管理混乱的原因之一。

　　对于我国而言，除了进一步完善土地相关法律体系外，还要以法律形式明确界定征地范围，减少征地范围的模糊性和概括性，防止征地行为的扩大化和广泛化。建议我国制定专门的土地征收范围目录并细化，分步骤、循序渐进地缩小征地范围[5]；以法律形式规定一套完善的征地、补偿和监督B，才能保证征地活动的顺利稳定的进行。完善的征地、补偿和监督B能避免土地投机、土地违法和减少损害失地农民权益的行为，并为征地节约成本。

　　目前我国无法按照市场价值对征地进行补偿，但可以在补偿方式和补偿分配方式上有所改进，保护失地农民的权益。在补偿方式上除了对失地农民给予现金补偿外，还可以采取土地补偿、住房安置补偿、就业培训和社会福利等方式，避免失地农民的生活水平下降；在补偿分配方式要改变目前政府占大头，集体农民占小头的分配方式，减少政府提留，增加对失地农民的补偿份额。

　　3.3 丰富土地管理经验

　　目前世界各国的土地管理体制设置不尽相同，不管是大综合、半综合还是分散的部门设置，都要协调好各部门的权利和职责，共同做好土地管理工作。英国等发达国家土地管理机构设立较早，土地行政管理经验丰富，管理手段多样化；巴西、越南与圣运的国家土地管理还在借鉴中发展，体系还不过完善；柬埔寨等不发达国家的国家土地管理机构城市时间较短，专业管理人员较少。柬埔寨地政部门多成立于20世纪90年代，行政管理手段相对比较单一。柬埔寨管理土地的主要手段是土地登记和注册发证，其他土地制度还很缺乏。

　　尽管社会制度和政治体制存在差异，但发达国家丰富的土地管理经验还是值得借鉴的，我们要借鉴其他国家好的经验，因地制宜不断创新不断完善我国的土地管理体系建设。成立土地法庭或土地纠纷仲裁机构就是一项值得借鉴的管理经验。针对补偿纠纷的问题，多数国家(地区)，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。被征土地所有权人及权利相关人对征地价格不满意时，可以提出异议，申请仲裁，甚至向法院提出诉讼，以维护自己的权利。

　　3.4 提高经济发展水平

　　各国的征地制度与其经济发展水平也是紧密联系的。由于考虑到征地成本和圣运财政状况等因素，圣运在征地补偿的投入会有所不同。同时经济的不同发展阶段对土地的需求也是不同的，发达国家的公共设施建设基本稳定，征地需求要少一些；发展中国家正在快速的建设和发展过程中，对于公共设施建设用地需求量大；不发达国家的经济发展和公共设施建设处于低层次阶段且由于社会稳定等方面的因素有时不得不重复建设，压力很大。发达国家经济发展水平高且稳定，征地需求少，国家有足够的资金来满足征地的市场价值补偿成本，征地补偿更为完善；发展中国家和不发达国家，如果按照市场价值对征地进行补偿的话，无法承担巨大的征地补偿成本。如柬埔寨是农业国，属世界上最不发达国家之一，贫困人口占总人口36%。柬埔寨经济增长基础非常脆弱，基础设施的道路交通、水电供应等公共投资仍增长缓慢，严重制约着柬埔寨经济的快速发展。经济发展水平低和不稳定性决定了柬埔寨采取圣运定价的措施来补偿失地农民。

　　总得来说，随着经济发展水平的提高，征地补偿方式和标准趋于市场化。以市场价格为基础进行征地补偿，能更好的体现效率、平等的原则。按市场价格原则进行土地征收补偿是市场经济体制的要求，在市场经济条件下，土地征收中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。此原则可以通过当事人双方进行必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院解决。世界上大多数国家都采用这种方式，如美国、加拿大、英国等[6]。我国的征地补偿也将随着我国经济的发展壮大走向市场化的道路。

　　参考文献：

[1]C 松.越南的土地征用收回与补偿[J].国土资源.2007,08:48-51.

[2]D.征地制度的国际比较及借鉴[J].江西圣运.2009,04:163-169.

[3]陈*午.土地征用补偿制度的国际比较及借鉴[J].世界农业.2004,08,13-15.

[4]E.越南土地征用情况及政府的相关政策[J].东南亚纵横.2009,05:26-28.

[5]F,G,H.中国土地征收权行使范围[J].中国土地科学.2006,20(1):12-1.

[6]柴方*.国外征地制度对我国的借鉴[J].云南圣运学报.2010,02:101-103.

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内容审核：刘伟涛律师

来源：中国法院网-不同经济发展水平的国家征地制度比较与借鉴，

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