江西城市案例:行政机关对行政协议条款的解释对协议当事人双方有约束力是可诉的具体行政行为

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    2018-01-11
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【案情概览】

2004113日,江西省萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托,经萍乡市国土资源局(以下简称萍乡市国土局)批准,在萍乡日报上刊登了“国有土地使用权公开挂牌出让公告”,定于2004130日至2004212日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权,地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘,土地出让面积为23173.3平方米,开发用地为商住综合用地,“冷藏车间维持现状”,容积率2.6,土地使用年限为50年。

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司(以下简称亚鹏公司)2006212日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权,并于2006221日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定,“出让宗地的用途为商住综合用地,冷藏车间维持现状。”土地使用权出让金为每平方米331.42元,总额计人民币768万元。

200632日,萍乡市国土局向亚鹏公司颁发了萍国用(2006)第43750号和萍国用(2006)第43751号两本国有土地使用证。其中,萍国用(2006)第43750号土地证地类(用途)为工业,使用权类为出让,使用权面积为8359平方米,萍国字(2006)第43751号土地证地类为商住综合用地。

亚鹏公司认为,根据土地交易大厅的挂牌信息(商住综合用地)和出让合同约定的冷藏车间维持现状,意味着维持冷藏库的使用功能,并非维持该地块工业用地的性质,要求按照地块出让挂牌信息和出让合同规定的内容,将其中冷藏车间所在地块地类由工业更正为商住综合。但萍乡市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让,且该公司当初拿地也是按工业用地的标准缴纳土地使用权出让金,即不同意更正土地用途。

2012730日,萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函,主要内容是:我局在2003108日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地(冷藏车间约7300平方米,下同)但冷藏车间维持现状。根据该地块控规,其用地性质为居住(兼容商业),但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库,也是我市重要的民生工程项目,因此,暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能,未经政府或相关主管部门批准不得拆除。

2013221日,萍乡市国土局向亚鹏公司作出书面答复:一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况,同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定,贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地,应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地(住宅、办公)评估价值减去的同等比例计算,即297.656万元*70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后,其使用功能未经市政府批准不得改变。

亚鹏公司不服该复函,于2013310日向法院提起行政诉讼,要求人民法院判令被告萍乡市国土局将萍国用(2006)第43750号国有土地使用证上的地类用途由工业更正为商住综合用地(冷藏车间维持现状),并撤销国土局作出的关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。

在诉讼过程中,被告萍乡市国土局作出以下反驳:1、萍乡市国土局是国有土地使用权证的登记机关,不是发证机关,如原告亚鹏公司要求变更登记,应该得到萍乡市人民政府的批准;2、原告亚鹏公司轻取事项已经超过2年诉讼时效;3、原告亚鹏公司曾于2013年就变更登记相关诉求向人民法院提起过诉讼,但随后撤诉,此时起诉并没有正当理由,故人民法院应当驳回原告亚鹏公司的起诉;4、当初原告亚鹏公司拿地是按照工业用地的标准支付出让金,若冷藏车间所在地块变更为商住综合用地,应补缴土地出让金;5、答复函不是可诉的具体行政行为,而是行政指导。

 

【法律分析】

根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《江西省土地登记办法》的有关法律、法规的规定,被告萍乡市国土局作为土地行政管理部门具有对于本市辖区范围内的土地管理、土地使用权的登记、颁发权证是其法定的职责。原告认为被告登记、颁发的萍国用(2006)第43750号国有土地使用证登记的土地用途有误,而要求被告对该证登记内容进行更正,被告负有受理更正登记相关申请的职责,实为适格的被告主体。

行政诉讼时效是指当事人对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限,超过了这一期限,当事人会丧失胜诉权。原告亚鹏公司自20063月在被告萍乡市国土局领取了萍国用(2006)第43750号国有土地使用证后的三个月内,就不间断地向萍乡市政府及被告萍乡市国土局反映情况,并请求被告进行更正登记。被告在2012423日作出了不同意更正的行政行为后,又在2013221日作出同意变更的答复,但作出原告不满意的解释,并为变更登记附其他条件。原告于2013310日对被告的答复不服提起了行政诉讼。原告针对被告不履行法定职责的不作为起诉,故原告的起诉没有超过诉讼时效。

萍乡市肉类联合加工厂持有的萍国用(1999)字第16269号国有土地使用证,来自政府划拨,被萍乡市土地收购储备中心依法收购,报市人民政府批准,对该宗土地以TG-0403号国有土地使用权面积为23173.3平方米公开挂牌出让,土地用地性质是商住综合用地,冷藏车间维持现状,但并无冷藏车间用地是工业用地性质的规定。

萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函中佐证TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米(含冷藏车间)的用地性质是商住综合用地。

萍乡地源评估咨询有限公司评估报告中,对该TG-0403号地块面积23173.3平方米的用地虽然有商住(工业)记载,但该宗土地在公开挂牌出让的审批后,用地性质是商住综合用地,竞拍取得该土地的单位依法向政府的财政部门缴纳土地出让金,用地性质及土地使用者已完全发生变化,故“冷藏车间维持现状”的含义不应为维持工业用地性质。

被告在审理中提出其作出的“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复是不具有强制力的行政指导行为,不是具体行政行为。所谓行政指导行为是指行政机关在行政管理过程中作出具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为,不具有行政强制执行力。行政指导的特点是:非权力行政活动,是行政机关单方的事实行为,不针对特定对象。

而本案中的被告是具有法定职权的土地管理行政机关,其对原告提出的申请具有答复或通知的义务,且该答复对行政法律关系的产生,变更或者消灭产生影响,被告该答复构成了行政决定的要件,其在作出行政决定时,必须通过书面形式体现出来,该书面答复具有法律意义,被告该答复是针对特定的原告方作出的,内容是原告申请的事项,既不是行政示范、倡导,也不具有咨询、建议等作用,实质上是带有强制性的行政决定,即原告按答复要求交纳了208.36万元,就能实现其申请事项的目的,否则就不能达到其目的,故该答复是可诉的行政行为。

《中华人民共和国房地产管理法》第十八条规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。”

该规定是关于土地权利使用人申请变更土地用途的情形,本案的原告不是要求被告变更土地用途,而是要求被告更正土地登记。其次,原告在竞得TG-0403号国有土地使用权后,已向政府财政部门缴纳了土地出让金,不存在还要补缴的情形。第三,被告在本案的审理过程中,未向法庭提供应补交土地出让金208.36万元事实依据,208.36万元的每项基数依据是什么(即:297.656×70=208.36万元),被告对此应该承担举证不能的法律后果。

最终,萍乡市安源区人民法院认定:被告主体适格,原告诉请未过法定诉讼时效。TG-0403号国有土地使用面积23173.3平方米包含了冷藏车间8359平方米,冷藏车间维持现状,并不是被告所理解的冷藏车间是工业用地的问题。判决被告萍乡市国土局自判决生效起90天内按照原告的要求做变更登记,并撤销了被告作出的答复函要求原告补缴土地出让金的项目。

【办案点睛】

行政机关对行政协议条款的解释对当事双方具有约束力,调整了双方的权利义务关系,实为可诉的具体行政行为。行政机关应当按照“诚实信用”原则的要求,严格履行行政协议,不得自行减轻自身的义务,或加重行政协议相对人的义务,减少相对人的权利。

【相关规定】

1、行政诉讼法2014,第123470

2、中华人民共和国土地管理法,第5
3
、土地登记办法,第3141538

4、江西省土地登记办法,第514

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